美联储副主席：面对加密货币 应该怎样平衡创新与保护

今天在这里我们讨论一下从最近加密行业的动荡中学到了什么，以及监督和监管在帮助银行管理与该行业的互动方面和支持它的创新技术方面应该发挥什么作用。尽管最近发生了一些事件，但我们并没有忽视这些技术可能对我们的金融系统产生潜在的变革影响。同时，我们需要小心，以免监管锁定现任者的权力或扼杀创新。但是，也只有在适当护栏到位的情况下，才能实现创新的好处。我将谈一谈我们是如何努力让我们监管的银行清楚地了解我们所学到的知识和我们的监管期望。最后，我将分享一些关于稳定币的想法。

其实，要找到足以论证加密必要性的证据并不难，首先可以先从我个人最近的经历开始讲起。上个月，我访问了密西西比河三角洲，谈论金融包容性和社区发展，我花了一上午的时间与一群大学生进行交谈，当我询问发现遇到的大多数学生都拥有一些加密资产时，让我感到了震惊，因为根据我作为教授的经验，大多数的学生通常手头都是比较拮据的。不过，令我不觉得意外的是，许多拥有加密资产的人也都表示自己亏了钱。

这一点就提醒了我，加密资产并不单是由资金充裕并用于投机的人独有的。大约五分之一的美国人表示他们已经拥有某种形式的加密货币。而且，在过去一年里，加密货币领域出现的问题已经影响了很大一部分公众。

当我思考如何处理加密资产、其背后的技术以及加密行业与传统金融体系之间的相互作用时，我发现将最近的创新置于历史背景下是有帮助的。金融市场长期以来的创新引起了关于监管的适当作用问题。特别值得关注的是，监管框架如何既能鼓励创新，又能支持金融机构的安全稳健和更广泛的金融稳定。同样重要的是，还需要保护公众免受欺诈和其他滥用行为的侵害和影响。

这里的挑战始于时间上的不匹配。创新通常来得很快，但消费者需要时间才能意识到他们在新的金融产品上既可能赚钱也可能亏钱。市场参与者可能也需要时间来了解随之而来的风险并想出管理这些风险的方法。同样，监管涉及一个审议过程，因为它需要平衡过度监管可能会扼杀创新的风险与监管不足可能会给家庭和金融系统造成重大损害的风险。

早在加密货币成为监管和公共政策的问题之前，我就在努力思考如何在全球金融危机的背景下思考创新的周期。新产品一开始往往发展缓慢，而市场参与者不确定其价值或风险，但兴奋和热情会导致其快速增长，新产品也就因此涌入了市场。如果这时的参与者没有经过市场压力的考验，就可能会过早地认为他们知道新产品是如何运作的，且认为新产品看起来既安全又有利可图，当这种对风险的认知理解与实际的潜在风险变得明显不匹配时，创新周期就会转向。

当我正在谈论金融危机的前因后果的时候，新型金融产品已经与银行和更广泛的金融体系交织在一起，以至于创新周期的转变对房主、工人、企业和我们的经济造成了毁灭性的打击。如今，虽然加密资产行业还处于起步阶段且不那么普遍，但关于新金融产品将如何影响公众、经济和金融稳定的问题是相似的。

创新技术的潜在好处

在讨论我们如何在监督和监管的方法中应对加密领域的发展之前，我想先了解加密资产底层技术的潜在公共利益。人们经常说，这些技术将有广泛的有益应用，且会超越加密资产本身。

众所周知，支付系统对美国人的日常生活至关重要。支付系统具有高度的弹性，但同时它也是缓慢且昂贵的，尤其在跨境支付方面，情况更是如此。而加密资产的技术，例如实现可编程性的技术，可以为支付系统带来新的功能或效率。                      

支持者声称，分布式账本技术、加密和验证交易的新方法可用于促进更快的对账、清算和结算，并降低各种传统资产交易的成本。例如，通过将证券和现金市场联系起来。虽然这在我们当前的金融基础设施下是难以实现的方式，但这种技术的使用可以带来潜在的运营效率和成本降低。目前，美联储已投入大量的资源来探索和了解这些技术与其潜在的好处，以及与这些创新相关的风险。

“加密货币冬天”的一些教训

与这些技术的潜在好处形成鲜明对比的是，许多人对加密资产的希望和热情都遭遇了失望，甚至是毁灭性的损失。罗伯特席勒（Robert Shiller）描述了比特币如何成为一个典型的具有传染性经济叙事的例子。比特币价值主张的故事利用了人们对政府控制的恐惧，并承诺通过卓越的技术，一种新产品就可以产生难以计数的财富。但是，当涉及到某些加密资产时，其中一些资产除了其所有者的信仰之外，并没有其实际的内在价值。经验表明，加密资产可能会面临与传统资产相同的基本流动性和信用风险，并可能与其他传统风险高度相关。

虽然加密资产的供应商向客户表示，他们通过底层技术的去中心化性质得到了保护，但客户往往会面临更大的风险，因为这些供应商经常想方设法在强大的监督和监管系统之外运作。在缺乏监管的情况下，客户无法获得评估和降低风险所需的信息。而且投资者没有他们几十年来一直依赖的结构性保护。因此，许多人成为典型的欺诈和滥用案件的受害者，其中一些被恰当地归类为披着高科技外衣的“庞氏骗局”。此外，虽然加密资产被大肆宣传为“去中心化”，但已经出现了新的、相当中心化的中介机构，它们不受或不遵守适当的监管和监督，从而对消费者造成了长期的伤害。更为复杂的是，这些实体往往会寻找金融活动法律和监管框架松散或欠发达的司法管辖区。其实由于缺乏统一的母国监管以及与东道国监管机构的协调，银行监管机构在很早以前就已经制止了这种滥用行为。虽然这种跨司法管辖区的监管套利并不新鲜，但这些活动的数字性质为将此类实体的业务范围扩大到全球客户提供了更大的机会。

例如，据报道，FTX 加密资产交易平台的显著崩溃已经使一百万人的资产化为乌有，使他们损失了数十亿美元。而且，自去年夏天以来，我们看到一个接一个的加密中介机构倒闭。随着这些案件在破产法庭上审理，我们看到了滥用客户资金、虚假陈述、混淆存款保险的可用性以及潜在欺诈的迹象。

加密货币还涉及许多非法融资案件。由于作为交易方的匿名参与者、转帐的便利和快捷以及交易的普遍不可撤销性，加密资产构成了重大的洗钱和恐怖主义融资风险，这些都使加密资产在洗钱和恐怖主义融资方面具有吸引力。事实上，执法机构包括金融犯罪执法网络、外国资产控制办公室和司法部，已经对从事加密资产交易的实体或个人采取了许多公开执法行动。

但这种行为会对投资者和消费者以及我们的金融体系造成重大损害。联邦银行监管机构，包括联邦储备委员会，有法定责任确保我们监管的实体活动以安全和稳健的方式进行，并遵守所有适用法律。虽然到目前为止，加密领域的事件对美联储监管银行的影响总体上是有限的，但最近的经验表明，加密货币可能会给这些银行带来风险。作为回应，我们已经与其他联邦银行监管机构合作，就什么是允许的、安全的、符合反洗钱和反恐怖主义融资法律以及消费者和投资者保护的规定提供明确的指导。目前，我们已经制定了对银行参与新产品类型和活动的监管期望。如上所述，当与国际同行相互合作时，能尽量减少跨司法管辖区监管套利的可能性。

美联储监管银行参与加密货币的方法

美联储金融监管的一项首要原则是，无论活动发生在何处、如何发生或用于描述活动的术语如何，基本相同的活动都应受到相同的监管。我们在美国有一个稍微复杂的金融服务监管框架，有几个监管机构负责监督金融服务活动。但我们知道，对于有兴趣使用新技术提供金融服务的实体来说，参与公平的竞争环境是多么重要。这就是为什么我们与其他银行监管机构进行密切合作且制定一致的方法。我们的总体立场是，在目前的发展阶段，银行应该采取小心谨慎的态度参与加密资产相关的活动和整个加密行业。

近期美联储行动概述

几十年来，联邦银行监管机构已经阐明了对管理、监督和控制安全稳健风险的监管期望。这些期望通常是基于原则的，这意味着它们可以适用于广泛的情况。鉴于对加密资产活动的兴趣日益浓厚，我们努力提供清晰透明的指导。去年 8 月，我们发布了一份针对从事或寻求从事加密货币相关活动的银行的监管指导信。在信中，我们提醒企业，在考虑从事加密货币相关活动时，首先要确定这些活动是法律允许的，并且有足够的控制措施来确保这些活动能够以安全稳健的方式进行，并遵守所有适用法律。我们的信还让银行知道，如果他们打算从事与加密资产相关的活动，他们应该通知美联储，并进行强有力的监管对话。这封信指出，“受美联储监管的银行组织应具备适当的系统和控制措施，以便在开始此类活动之前以安全可靠的方式开展与加密资产相关的活动。”

在接下来的几个月里，加密世界发生了很多事情，包括前面讨论的动荡。1 月 3 日，在了解这些情况后，董事会和其他银行监管机构发布了另一份声明，建议银行关注几个关键风险的清单。该清单的范围包括从加密货币参与者的欺诈风险到洗钱和恐怖主义融资到稳定币运行的风险。

1 月下旬，委员会发布了一项政策声明，向我们监管的银行明确表示，无论银行的存款保险状况如何，委员会将对包括加密资产相关活动在内的活动采用相同的许可标准。该声明明确表示，我们认为银行在其资产负债表上直接拥有加密资产是不安全和不可靠的。此外，我们监管的银行如果想发行稳定币或美元代币，就必须证明他们有适当的控制措施，能够以安全稳健的方式进行发行，而且在发行之前，他们需要获得美联储监管人员的无异议通知。

2 月 23 日，我们通过与其他银行监管机构联合发布的另一份声明，进一步明确了监管预期。该声明向我们的受监管机构强调，他们需要了解到与某些加密行业相关的存款的流动性风险。我们一直希望银行能够评估和管理其资金来源的流动性风险。正如声明中明确指出的那样，在过去几个月中也很明显，加密行业的储户拥有的资产可能会受到该行业波动的影响。这种波动会导致不可预测的、快速的、相关的存款流入和提取，因此，他们存款的流动性风险当然需要额外的关注。对于那些资产负债表上有很大一部分来自于此类存款的银行而言，流动性问题尤为严重。

同样，我们采取这些步骤来明确表示，我们对我们监督的所有机构和寻求从事新活动的机构抱有相同的期望。其实这些期望并不新鲜，我们希望受监管的实体确保他们以安全稳健的方式开展活动，并遵守所有相关法律，包括反洗钱法。这些公开声明是透明的，并为每个人提供相同的信息，包括可能没有大型分析师团队评估行业发展的小银行、拥有更多资源的大银行，当然也包括公众。我们计划在继续研究和审查该行业的活动时，继续发布此类指导意见。

除了不断与公众分享我们所学到的知识外，我们还加强了对这些活动的监督。我们正在创建一个专业的专家团队，帮助我们从新的发展中学习，并确保我们在这个行业的创新方面处于领先地位。

与稳定币相关的特殊风险

我想通过谈论稳定币来结束今天的讨论。正如鲍威尔主席（Chair Powell）所说，稳定币是一种私人货币，而美国私人货币有一段漫长而混乱的历史，这就表明其需要强有力的监管和监督。任何发行以美元计价的货币和动用美联储的信任都需要接受联邦审慎监管。

稳定币发行人寻求拥有，但没有与联邦保险银行存款相同的特征。稳定币发行人表示，他们的负债可以按面值按需赎回，即一美元兑一美元。然而，事实上，支持负债的资产价值可能会产生波动。即使支持债权的资产质量很高，也不一定能立即变现，操作风险相当高。正如我们经常看到的那样，储户有时会立即想要或需要他们的钱，尤其是在压力大的时候。这种价值和流动性的不匹配是典型的银行挤兑的根源。发行人不受美联储的监管，缺乏资本和流动性作为支撑。相比之下，我们监管的银行通过一系列强有力的监管要求，都得到了很好的保护，免受银行挤兑的影响。

我们可以想象一下，如果不受适当监督和监管的稳定币被作为一种广泛采用的支付方式，会产生什么样的后果。由于网络效应，稳定币具有快速扩展的潜力，而这对类似于存款的资产可能会造成巨大的损失，不仅是对金融机构如此，对那些依赖稳定币的人也是如此。如果它被广泛采用，我们必须从过去的经验中吸取教训，以确保我们不会有新形式的不受监管的私人货币出现典型的运行风险，以及对家庭、企业和更广泛经济的相关溢出和系统性影响。

结论

最后回到发言的中心点，即需要平衡创新和保障措施。我们的目标是创建护栏，同时为创新留出空间，使消费者和金融系统更广泛地受益。目前，我们正在与其他银行监管机构合作，考虑是否以及如何以符合银行安全和稳健的方式开展某些加密资产活动。我们还致力于在一系列与加密相关的活动中进一步阐明我们对风险的看法和有效的风险管理实践。我们将继续向银行业和公众公开我们的期望。我们还将与其他机构合作调整我们的方法，以确保相同的风险能得到相同的处理。在我们继续努力的同时，我们将通过建立对可持续、安全和透明的市场必不可少的护栏来支持创新。