央行数字货币：普惠金融工具箱中的新工具?

一、引言

无论是在新兴市场和发展中经济体还是在发达经济体，普惠金融服务都是经济增长和减贫的关键先决条件。普惠金融意味着“个人和企业能够以负责任和可持续的方式获得满足其需求的有用和负担得起的金融产品和服务——交易、支付、储蓄、信贷和保险。”能够访问交易账户是实现更广泛的金融包容性的第一步，因为交易账户允许人们存储资金，发送和接收付款。数字支付通常是数字金融服务的入口点，并提供基础设施或“轨道”，通过这些基础设施或“轨道”，可以开发其他产品和用例，如信贷、保险、储蓄产品。因此，数字支付不仅为个人和企业提供了方便和负担得起的支付和被支付渠道，而且通过便利获取支付以外的其他金融服务，也有利于个人和企业的财务健康。政府可以使用数字支付提高各种支付流的效率和问责制，包括税收收入和社会转移支付支出。

过去几年，颠覆性金融科技创新推动普惠金融领域取得了令人瞩目的进展，特别是在新兴市场国家。根据世界银行的普惠金融指数(Findex)，在2011年至2017年期间，有12亿成年人进入了交易账户。这一进展大部分是由新的数字技术推动的，往往得到了政府和央行政策的支持在撒哈拉以南非洲和亚洲的几个市场，移动货币、基于代理的分销模式、支付应用程序和QR码显著改善了数字支付渠道的接入和使用，从而改善了数字交易账户。有证据表明，这有助于减少贫困和提高家庭的复原力。在印度，公共部门主导的金融基础设施转型为银行账户渗透率在短短十多年时间内从10%大幅提高到80%提供了必要的基础。虽然数字化在全球普惠金融领域取得了实质性进展，但仍有17亿人处于正规金融体系之外，金融服务获取存在持续障碍，如接入点覆盖率低、金融部门竞争有限和金融知识普及程度低，继续限制弱势群体获得金融服务。许多用户也更喜欢现金。然而，金融服务的数字化、现金使用的减少以及实体分支机构的关闭带来了新的风险，可能会加剧未来的排斥。世界各地的央行都在研究新的创新形式，比如CBDC。CBDC可以补充央行目前提供的现金和储备账户。正式来说，“CBDC是央行发行的以国家记账单位计价的数字货币，它代表着央行的一种负债。如果CBDC旨在成为供终端用户(家庭和企业)使用的数字现金等价物，则被称为“通用”或“零售”CBDC国际清算银行的研究指出，截至2022年1月，已有68家央行宣布积极参与CBDC的研究或开发工作，其中很大一部分已经进入了对该主题的深入探索阶段本文的重点是零售CBDC，而不是批发CBDC。

普惠金融是此类工作的关键驱动因素，特别是在新兴市场国家。虽然发行CBDC的动机各不相同，但近几个月来，人们对零售CBDC对普惠金融的潜在影响的兴趣有所上升，也有一些初步研究。国际清算银行对81家央行的调查发现，普惠金融是新兴市场国家CBDC发展的首要任务。

二、普惠金融的障碍及解决政策

在本研究采访的大多数央行中，普惠金融是一个关键的政策目标。在某些情况下，普惠金融是央行职责的明确组成部分。在其他情况下，这是一个隐含的目标，被视为央行确保健全和高效的支付体系、促进经济增长的使命的一部分。一些国家有明确的普惠金融战略，一些央行有专门的部门支持普惠金融工作。交易账户，即银行和电子货币账户，是普惠金融的一个基本方面，使个人有能力在正规金融体系中支付和储蓄随着时间的推移，这种渠道一直在改善，尽管这并不总是意味着更多地使用这些账户附带的数字支付工具和服务。在本研究中讨论的一些国家，超过一半的成年人没有交易账户。近年来，手机拥有率迅速上升，经常高于交易账户拥有率。移动电话(包括智能手机和基本的“功能手机”)可以帮助用户在不访问实体银行分支机构的情况下获得支付服务，移动货币已经成为交易账户接入的重要推动因素。然而，在大多数国家，手机用户还远未普及。最后，数字支付的使用往往滞后于交易账户的覆盖;由于高昂的费用或有限的可用性，许多帐户是不活跃的。

普惠金融的障碍因国家而异，但在采访的国家中，存在一些共同的问题：

•地理障碍:对于偏远农村地区和岛屿上的家庭和企业，在数据连接、金融机构的实体分支机构，甚至可靠的电力接入方面可能面临严峻挑战。对这些地区的人来说，现金往往是一种比银行货币或需要电脑或手机的数字应用程序更方便的支付方式。

•制度因素:在许多司法管辖区，身份证等基本公共产品缺乏或不普遍，不能满足基本的开设交易账户的条件。而非正规金融机构不需要正式的身份证明就能进行交易，家庭和企业往往担心将这类活动正式化所需的合规成本。总体而言，非银行金融机构存在监管缺口，也会阻碍普惠金融。

•经济和市场结构壁垒:在许多新兴市场发展中国家和一些先进市场国家，金融部门的竞争有限。这导致了银行和其他金融机构的高利润率，这体现在执行支付的高成本以及家庭和企业的存贷款利率之间的巨大差距。

•脆弱性特征:许多央行同行强调了按年龄、性别或地区划分的金融包容性差距，收入较低的个人使用交易账户的机会普遍较低，并且在过去的一年中，女性较少使用互联网购物。视力和听力受损或缺乏正规教育等残疾人在获得金融服务方面面临挑战。

•金融知识有限:央行提出金融和数字知识水平较低，会影响家庭的现金持有量，例如如何储蓄和借贷，如何理解和比较金融服务，或如何为生活中意外事件做好准备。

•对金融机构的信任有限:一些央行明确指出，对现有金融服务和机构的信任不足是获取账户的障碍。

公共当局正在通过专门的战略和一系列政策工具解决这些障碍。关键推动因素如下：

•公共和私营部门的承诺:虽然私营部门通常推动支付创新，但央行作为监管者、监督者和催化剂发挥着重要作用。在许多情况下，中央银行主持论坛，如国家支付系统委员会，是零售支付系统的经营者，并确定国家支付战略随着时间的推移，公共和私营利益攸关方的努力取得了显著进展。

•法律和监管框架:在许多国家，重点是简化基本交易账户，简化KYC，低成本维护和无余额要求。消费者保护也受到许多国家的重视。例如，在2020年，NBU成立了一个专门负责消费者保护问题的部门，涵盖银行和非银行支付服务提供商(psp)。

•金融和ICT基础设施:中国和菲律宾等国的当局已经实施了新一代支付系统，以创建一个开放的支付生态系统，解决金融被排除在外的需求。

•交易账户和支付产品设计:提出了各种市场举措，以促进交易账户的更容易访问。采访中提到的一些例子包括促进远程KYC开户、电子货币的广泛使用和近场通信(NFC)移动钱包(如Apple Pay)的使用。

•可用的接入点:基于代理的服务点(特别是在农村地区)已在中国、加纳和菲律宾等国使用，以解决最后一英里金融包容性的问题。

•财务知识:提高财务知识的公共活动是几乎所有受访者都遵循的惯例。各国央行和其他当局将这些运动的目标对准其管辖范围内的需要，例如特别注意残疾人的支付需要。

•利用大量经常性支付流:一些央行指出，将政府支付引导到交易账户，以增加正式支付服务的获取和最终使用的重要性。

三、包容性CBDC设计

在借鉴央行的反应之前，有必要讨论一下CBDC是否以及如何为普惠金融提供独特的价值主张：

•CBDC要求公共部门在设计和实施方面发挥领导作用，并伴随着强有力的公共部门承诺。

•作为央行的一项负债，CBDC 就像现金，不受信用风险的影响，从而将为最终用户提供更大的安全性。

•CBDC系统可以提供给所有获得许可的支付服务提供商——可以从头开始开发，也可以升级现有的支付系统。这可以推动公共当局对支付系统的管理和准入政策进行必要的改革，并要求对安全、可靠性和效率作出更高的承诺。

•CBDC可能使一种新型的中介机构提供支付服务,但不处理客户基金。这类机构构成的审慎风险水平较低，因此资本金要求较低，监管和监督强度也较低。这可能会刺激一批新玩家进入支付服务市场。

•可编程性等新功能可以将某些监管要求编程到CBDC设计中，而不是依赖于由psp和其他受监管的中介机构实施法规，并通过监管行动对其进行验证。

•CBDC的离线能力可以减少对移动和宽带网络的质量和可用性的依赖，以及对24小时电力供应的依赖。

对于巴哈马、东加勒比、加纳和中国等国的央行来说，解决普惠金融的持续障碍被认为是建立CBDC的主要动机。这已经成为他们思考CBDC应该如何设计的因素。对于其他中央银行，如乌拉圭和乌克兰的中央银行，金融包容性一直不是探索CBDC潜力的驱动力，因此在探索潜在的设计特性时也不是考虑因素。尽管菲律宾和马来西亚央行仍在探索CBDC在普惠金融方面的潜力，但它们强调了利用现有创新来解决各自的具体问题。因此，尽管中国银行探索CBDC的原因远比金融包容性更广泛，但它认识到CBDC在解决该国特殊的准入挑战方面的潜力。会议提到了一些设计特点和支持政策，它们对于确保CBDC能够有效解决金融包容性障碍非常重要。CBDC发行的目标一般是提高个人和企业获得有用和负担得起的支付服务的机会，在某种程度上，作为一种价值储存手段，以负责任和可持续的方式提供。设计特点针对四个主要目标，进而解决前文提到的特定金融包容性障碍。

四、挑战、风险和法律监管影响

CBDC的引入带来了一些挑战和风险，可能需要法律法规的变化。本文所涉及的央行CBDC相关工作，如研究、建立概念证明或试点和现场CBDC，为了解CBDC发行的挑战和风险提供了见解。其中许多挑战和风险适用于一般的CBDC发行，不一定针对普惠金融。此外，一些央行已经阐明了它们。对于在其管辖范围内有效实施CBDC可能需要的新法律和法规或对现有法律和法规的调整的想法。虽然这些法律和监管变化可能与普惠金融没有直接关系，但它们可以帮助培育对CBDC的信任，从而促进其更广泛的接受和总体的普惠金融目标。

开发一个整体的生态系统对于有效实施CBDC很重要，但实现起来可能很有挑战性。一个发展良好的生态系统允许用户轻松地进出CBDC，进行转账，向商家支付，向政府发送和接收付款，等等。这需要金融机构和不同企业(包括商家)的买入，这反过来会使CBDC对公众更具吸引力。然而，一些央行提到，实现相关方的大规模采用可能是一项挑战。一个潜在的巨大挑战是，金融中介机构和商人是否有经济动机参与CBDC系统。金融机构不立即参与央行CBDC项目可能有不同的原因。连接到CBDC系统所需的基础设施可能过于昂贵，无法安装到位。对于提供中介服务的动机的预期和中央银行对CBDC交易费用的目标可能存在不匹配。金融机构的决策也可能受到外部因素的影响。例如，当涉及到CBDC采用时，一些商业银行可能更愿意采取“观望”的方法，或者可能不愿意成为加入项目的早期采用者之一。这可能是由于外国商业银行在总行执行决策等多种原因造成的。央行的一个主要担忧可能是最终用户是否接受CBDC。CBDC钱包的设计和功能会影响公众使用CBDC的意愿。钱包的设计考虑因素，如易用性、便利性、可预测性、用户友好界面和包含关键用例，可能会给个人和小型企业带来积极的体验——特别是那些目前服务不足的企业。安全和数据保护措施也对确保消费者信任至关重要，这些措施应精心设计，并在提高消费者意识的活动中进行有效宣传。在设计CBDC钱包时，应该适当考虑到经济上被排斥的群体，使用简单的界面，使用他们的语言(包括少数民族语言)，并提供适当的信息和支持。终端用户应该不必处理加密密钥等复杂元素。还需要适当考虑到老年使用者、儿童和残疾人的情况。可以提供语音引导或操作命令的钱包是重要的功能，可以让CBDC生态系统中未得到服务或服务不足的用户访问。

消费者对CBDC的广泛采用带来了保护其数据隐私的挑战。CBDC在普惠金融方面的一个吸引力在于，它们创建了交易的数字记录。这可能是一个有用的信息来源，以扩大金融服务，如向未得到服务或服务不足的人提供信贷。但是，这些资料也可能被滥用，包括被政治当局滥用。中央银行面临的挑战是，无论这些信息是由它们保存还是由CBDC生态系统中的私人实体保存，都要保证这些信息的安全，以便在CBDC中获得与实物现金相同水平的公众信任。然而，影响深远的数据隐私和数据保护可能导致与洗钱和恐怖主义融资相关的风险。一个极端是让CBDC所有权和交易完全匿名。这将为非法行为者提供肥沃的土壤，他们可以不受阻碍地开展活动。接受采访的各国央行认识到这一风险，以及在不牺牲其金融包容性目标的情况下实施“反洗钱/反垄断法”措施的重要性。

网络安全是影响数据隐私的另一个挑战。CBDC基础设施对网络罪犯来说是一个很有吸引力的目标，因为它所存储的资金和信息类型。因此，它至少应该受到与其他关键金融市场基础设施相同的网络弹性预期的影响。尽管传统CBDC基础设施和基于dlt的CBDC基础设施之间的关键漏洞有所不同，但连接到该基础设施的所有各方——央行、金融中介机构、移动电话运营商、商家等——应该有有效的网络安全保障措施和流程。应用美国国家标准与技术研究所(NIST)的网络弹性框架，定期进行渗透测试，对于屏蔽目标信息非常重要。这类似于央行为实时总结算(RTGS)和其他支付系统所做的工作。CBDC实现带来了其他操作挑战。基于dlt的CBDC基础设施的交易吞吐量较低，除了在小管辖区之外，对广泛使用造成了障碍目前金融机构的IT系统也可能不具备实施CBDC的条件。这可能需要分几个阶段实现CBDC。线下交易需要解决重复消费的问题，同时允许央行赎回CBDC持有者，即使在持有者丢失CBDC钱包或服务持有者的PSP面临操作或金融中断的情况下。此外，一旦CBDC得到广泛采用，它将在经济中发挥不可或缺的作用，实施保障措施和应急计划是必要的，以减少网络故障或中断的风险。

接受采访的各国央行承认，可能需要重新审查相关的专题法律和条例，以评估它们在CBDC背景下的继续相关性。上述讨论确定了数据隐私风险和反洗钱/反恐怖主义融资目标是引入CBDC的主要相关因素。因此，中央银行也指出与这两个领域有关的法律和法规可能需要加强也就不足为奇了。在数据隐私方面，强调将使用代理的概念扩展到CBDC的使用。这意味着用户必须能够根据自己的选择访问和共享来自CBDC的数据，并且必须能够在必要时纠正、更新或删除这些数据在AML/CFT方面，变化可能与e-KYC法规有关，例如个人、代理商和商家使用数字ID和分级KYC。对于CBDC系统中终端用户隐私的担忧，以及财务完整性的权衡，可以通过各种法律、监管和技术选择来解决。在CBDC系统中，个人信息(如身份)与交易信息分离，可能更容易促进隐私，但可能需要调整AML/CFT要求。例如，有关用户身份的信息可能只由psp收集和存储，而中央银行在任何特定的交易中都不会有关于用户身份的任何信息。如果有必要收集这些信息，例如为了执法的目的，就需要有明确的程序来这样做，类似于今天的银行保密法这些功能可以帮助防止用户数据被用于政治目的(国家监视)，并保护央行在政治当局的压力下的操作独立性。在拥有用户身份信息的金融机构破产的情况下，仍然需要将该信息和账户余额转移到不同的提供者。法律和管理方面的改革可有助于进一步保护CBDC最终用户，并通过具体规定可以使用信息的条件来打击洗钱和资助恐怖主义行为。

除上述法律法规外，可能还需要修改其他相关法律，以在法律上承认CBDC为资产。这些法律包括与税收、财产丧失赎回权、破产时电子钱包的处置有关的法律，以及为拥有cbdc提供法律保护的刑法。对于计划发行CBDC的其他司法管辖区来说，考虑可能需要根据数字货币的引入修订的潜在法律将是明智的。

五、结论

CBDC本身可能无法解决普惠金融的挑战，但它可以作为更广泛的工具套件的一部分发挥作用。CBDC和其他政策必须与金融排斥的关键原因作斗争。CBDC的设计特性可以针对特定的障碍进行定制，但它们仍然需要进一步的政策支持。需要开发一个接受生态系统，使得数字货币和实物货币可以无缝交换。如果CBDC要获得目前其他形式的央行货币所享有的同等水平的信任，还需要开展重大而广泛的金融和数字扫盲活动。实现普惠金融所需的根本性改革，包括非银行机构的进入和新的商业模式，应用分层KYC方法和鼓励基于代理的模式，仍然具有重要意义。通过引入快速支付服务，使用开放银行和api实现高效接口，确保支付系统和金融基础设施接入的公平、透明和基于风险的接入标准，进一步努力实现国家支付系统的现代化也很重要。

CBDC系统的设计方式可以包括所有的psp、银行和非银行机构;提供强大和低成本的公共部门技术基础和新颖的界面;提供低服务费;重新考虑访问策略以包括所有;允许远程注册;为商家、小微企业准入提供便利;允许访问有限制的特殊组;并促进与国内和跨境系统的互操作性，而不会产生新形式的排斥所带来的意外后果。如果在设计时考虑到金融包容性，CBDC将成为政策工具箱的补充，以支持所有人获得支付和金融服务。