2021美国数字资产市场监管回顾

在过去的2021年，全球数字资产市场发展迅猛，其中虚拟货币表现尤为突出。但受制于监管部门技术水平及加密资产交易隐秘性等因素，该行业在发展过程中伴随产生了大量违法犯罪活动。美国有关监管机构和部门也在过去一年中纷纷加大对该行业的关注，并采取了一定的应对措施。今年年初，全球性律师事务所Latham & Watkins针对2021年度美国数字资产市场的主要监管动向进行了总结回顾，以对该行业今年的监管走向起到预示作用。

“膨胀”的数字资产市场引全球监管关注

2021年的数字资产市场发生了许多里程碑式的事件：

比特币价格创历史新高，一度超过了6.5万美元，相比2020年底的3万美元翻了一番；

锁定在去中心化金融应用（DeFi）中的价值在一年内从不到200亿美元飙升至超过2500亿美元；

数字资产总市值达到了3万亿美元；

加密资产和加密公司估值飙升，至少诞生了40家估值超过10亿美元的独角兽企业；

非同质化代币（NFT）逐步流行，交易价值达到了数十亿；

风投机构在一年内向加密行业初创企业投资约328亿美元，其中仅第四季度就投资105亿美元，高于2020年全年80亿美元的总投资额；筹集了49只以虚拟货币为重点的风投基金，其中3只基金募资规模超10亿美元，2只基金募集规模超20亿美元。

其中，虚拟货币加强了其市场主流地位，在过去一年中充分吸引了各国政府、金融机构和风险资本的关注。但不同国家针对该领域的态度及采取的手段不尽相同，比如：中国禁止比特币开采；美国证券交易委员会（SEC）批准了美国比特币期货ETF；萨尔瓦多则选择将比特币与美元一同作为本国的法定货币等。

截至目前，数字资产行业在发展过程中表现出了明显的成长阵痛。据虚拟货币数据平台Chainalysis估计，约有140亿美元的加密交易与犯罪活动相关，其中78亿美元在诈骗中被盗取。作为回应，监管机构和执法部门加强了在犯罪活动和勒索软件攻击中使用数字资产的关注度。

美国国会及联邦层面关注度提升

美国国会提及了关于数字资产的法案。2021年7月28日，Don Beyer介绍了《数字资产市场结构和投资者保护法案》（Digital Asset Market Structure and Investor Protection Act），这可能是国会迄今为止最有希望被制定成正式立法的提案。该法案尝试解决数字资产领域存在的一些模糊的法律问题，并更好地确定其在现有金融监管系统中的位置。Beyer表示，当前的数字资产法律环境"对投资者和消费者而言是模棱两可且危险的"。从广义上讲，该法案旨在解决与数字资产的消费者保护、贸易报告和透明度以及反洗钱/了解你的客户 (AML/KYC) 程序有关的存在缺失或模糊的问题。同时，该法案还寻求解决广泛的实际问题，如定义行业术语、对加密资产分类、建立交易报告以及消费者保护和咨询标准等。

此外，银行监管机构也加快了监管步伐。2021年初，美国联邦银行机构表示，他们正在进行"监管冲刺"，以掌握数字资产市场的现状。11月，美联储理事会、联邦存款保险公司和货币监理署发表了一份联合声明，总结了在"冲刺"期间进行的工作。根据声明，联邦银行机构"计划在整个2022年更清晰地说明银行机构进行的某些与加密行业相关的活动是否合法。"此外，联邦银行机构计划对安全性和稳健性、消费者保护以及遵守加密资产有关法律法规的期望给出更明确地说明。

SEC或将加强数字资产监管

2021年初，美国现任总统拜登提名Gary Gensler担任SEC主席，Gensler于同年4月宣誓就职。鉴于他曾担任商品期货交易委员会 (Commodity Futures Trading Commission，简称CFTC) 主席和麻省理工学院数字货币和区块链课程教授，许多市场参与者都认为他的上任将有利于数字资产行业发展。Gensler也表示，他认为数字资产行业完全属于SEC的职权范围，并且SEC将在适当的情况下对其采取监管和执法措施。2021年8月3日，Gensler在就数字资产行业发表的演讲中明确表示，"我们在加密领域没有足够的投资者保护"，SEC将在行业监管方面发挥更积极的作用。此外，他还表示希望国会能够扩大SEC的职权范围，为他多次形容为"狂野西部"（ "Wild West"）的加密资产行业带来法律与秩序。

除了主席的表态，2021年2月26日，SEC审查部也发布了一项风险警报，反映了该部门对数字资产领域的持续关注。警报根据过去的检查情况强调了数字资产投资顾问、经纪自营商等实体的六个主要风险领域，包括投资组合管理、记录保存、托管问题、投资者披露、客户投资组合定价及适当的注册要求；同时还指出经纪自营商面临的六个监管和合规风险领域，包括资金保管及运营、注册要求、反洗钱、发行、利益冲突披露及外部业务活动的程序和控制。

CFTC持续审查加密领域非法行为

2021年8月23日，美国商品期货交易委员会（CFTC）专员Dawn D. Stump为阐明CFTC目前在数字资产方面的角色和权力发表了一份声明。声明指出，CFTC仅对商品（包括数字资产商品）的某些交易--即商品期货、期权和掉期，以及商品的某些零售杠杆交易具有全面的监管权力；另一方面，CFTC在现货商品市场方面未拥有全部权力，仅能够对欺诈和操纵行为进行监管。这进一步为市场参与者厘清了数字资产行业的部分监管原则。

CFTC在2021年采取了多项与数字资产相关的重大执法行动。2021年9月28日，CFTC与知名虚拟货币交易所Bitfinex达成和解，Bitfinex为被指控的"为不合格参与者提供和执行数字资产的场外非法保证金零售交易"支付罚金1500万美元。2021年10月15日，因知名稳定币发行人Tether就支持稳定币的储备资产做出了不真实或误导性的陈述和遗漏，CFTC对其进行了处罚，Tether为此支付4100万美元。该事件标志着CFTC首次将"商品"的定义延伸至稳定币，并展示了CFTC执法机构在现货商品市场上的新应用。此外，在2021年12月，CFTC新一届主席Rostin Behnam上任，他表示要将加密资产行业视为优先事项，并呼吁参议院扩大CFTC在数字资产领域的监管权限，这也代表了CFTC将继续为打击加密领域的非法行为做出更多努力。

美国司法部加强打击使用虚拟货币的犯罪活动

美国司法部（Department of Justice，简称DOJ）于2020年10月颁布了虚拟货币执法框架，强调了使用虚拟货币和滥用基础设施带来的新威胁与执法挑战，并在其网络数字工作组发布的第一份报告中强调需要解决在网络犯罪中使用虚拟货币带来的威胁。在此基础上，2021年10月6日，美国司法部宣布成立国家加密执法小组（National Cryptocurrency Enforcement Team，简称NCET)，旨在领导"打击将虚拟货币用作非法工具"的全国执法工作。美国司法部将虚拟货币确定为暗网犯罪活动中"勒索软件支付的主要需求机制"和"首选的价值交换工具"。具体而言，NCET能够对在数字资产领域运营的个人和实体滥用虚拟货币的行为发起调查及诉讼。

监管热点：NFT迎发展热潮，美国CBDC缓慢推行

非同质化代币（Non-Fungible Tokens，简称NFT）在2017至2018年的加密热潮中首次进入公众视野，并在2021年迎来巨大发展，交易规模已近250亿美元，成为了数字资产行业最受关注的产品。从法律的角度来看，关于NFT是否归属于证券、其所对应的知识产权和合同条款等问题仍需多方研究讨论。

另一方面，世界各国正在讨论研究的另一数字资产形式——中央银行数字货币（Central Bank Digital Currencies，简称CBDC），在美国的研发进展较为缓慢。2021年2月24日，美联储工作人员发表了一份报告涉及"确定公众日常使用CBDC前提条件"，这包括明确的政策目标、广泛的利益相关者支持、强有力的法律框架、强大的技术和市场准备。2021年9月，美联储主席Jerome Powell承诺将"很快"发表一篇研究CBDC成本收益的报告。这篇名为《货币与支付:数字转型时代的美元》的报告最终在2022年1月20日公布，文中提到了美联储正在考虑的各类因素并就所提出的政策要点和问题征求公众意见。目前，全球至少有16个国家正在开发CBDC、14各国家正在试行CBDC、9个国家已推出了功能性CBDC，相比之下美国在CBDC研发领域仍处于探索阶段。