央行数字货币的幕后：新兴趋势、见解和政策启示

中央银行越来越多地考虑是否向公众发行自己的数字货币，即所谓的零售中央银行数字货币（CBDC）。大多数国际货币基金组织成员国都在积极评估 CBDC，但只有少数国家发行了 CBDC 或进行了广泛的试点或测试。

本文聚焦于少数几个处于前沿的国家，希望找出并分享见解、经验教训和未解决的问题，以造福许多追随他们脚步的国家。显然，从这些经验中可以收集到的东西不一定会适用于其他地方。国家的样本数量仍然很小，并且国家情况的差异很大。然而，本文中的见解可能会激发进一步的调查，并让各国通过借鉴他人的经验来赢得时间。重要的是，本文的目的不是评估不同司法管辖区的进程，而是研究和讨论他们的主要经验和教训。

引言

01

本文研究了六个先进的 CBDC 项目，利用与各自中央银行的合作和交流来获得超出先前发表内容的见解。除非引用了特定的已发布来源，否则所有信息均来自与每个司法管辖区的 CBDC 项目团队成员的访谈和研讨会。

选定的 CBDC 项目至少满足以下标准之一：

1. CBDC 已经发行。

选定项目：巴哈马中央银行 (CBOB)

2. 试点 CBDC 已经或正在实际的家庭和公司中测试。

选定项目：中国人民银行 (PBOC)、东加勒比中央银行 (ECCB) 和乌拉圭中央银行 (BCDU)

3. CBDC 项目已被提上该国的政治议程，并由中央银行以外的政府或议会机构进行分析。

选定项目：Sveriges Riksbank

4.央行已经开展了 CBDC 项目，并决定暂时不发行 CBDC。

选定项目：加拿大银行（BOC）

重要的是，这些国家有不同的国情，它们的 CBDC 项目处于不同的发展阶段。因此，中央银行可以提供的信息是不同的。除巴哈马项目外，这些项目是否或何时最终演变为向公众提供的、正式启动的 CBDC 还有待观察。

本文的结构基于 CBDC 项目的主要考虑因素，并在图 1 中以图形方式进行了总结。重要的是，所有这些考虑因素都应视为通过健全的风险识别和缓解流程来执行。

本文首先探讨了不同司法管辖区的政策目标，然后回顾了 CBDC 的运营模式，即谁发行和分发 CBDC 以及中央银行和私营部门各自的角色。然后，本文转向 CBDC 的设计特点，从降低风险的方法到跨境支付的使用。接下来，本文考虑了司法管辖区在特定技术方面可用的选项，并转向 CBDC 的法律基础。最后一部分考察了探索和测试 CBDC 的过程，例如组织选择和人员配备，还包括司法管辖区自己认为在前进道路上特别重要的见解。

CBDC项目的政策目标

02

CBDC 的政策目标自然会指导后续的探索和工作。这些目标还有助于建立指导方针以进行设计和技术选择。

不同司法管辖区的目标不同，反映了支付系统的特征和各种感知到的国内挑战等因素。授权也可能是一个考虑因素。中央银行法律通常确立促进高效、安全和可靠的支付系统的功能，或制定高效和有效的货币政策，这两者都可能与 CBDC 相关。

然而，现代化和/或面向未来的国家支付系统的主题跨越了本文审查的中央银行所述的各种目标。现代化是通过增加数字化来改善支付系统。面向未来是指更新已经广泛数字化的支付系统，以应对与持续创新相关的潜在未来风险。

本节讨论每个司法管辖区认为至关重要的不同政策目标。其他目标也可能存在并且很重要，但优先级较低。

普惠金融

金融包容性是 CBDC 项目的共同政策目标。普惠金融需要获得适当和负担得起的金融服务，并与世界范围内的减贫有关。尽管取得了重大进展，但世界上大部分人口的金融服务仍然不足。提高金融包容性面临许多挑战，包括获取数字技术。CBDC 可能会通过增加数字支付的可及性来促进金融包容性，从而成为更广泛地获得金融服务的门户。

本次调查中的六个司法管辖区中的大多数都将普惠金融确定为首要政策目标。在巴哈马，部分人口被排除在金融服务之外，因为他们生活在商业行为者经营无利可图的地区。据估计，大约 20% 的成年人没有银行账户。由于巴哈马由许多岛屿组成，服务成本高昂，因此地理位置加剧了这一问题。

同样，ECCU 由岛国组成，金融机构难以发展规模经济并找到盈利的扩张渠道。外资银行越来越多地撤出该地区，理由是盈利能力低。造成的结果是较低的金融包容性。

乌拉圭的大部分人口的金融服务发展也很缓慢。政府一直在积极寻求刺激其发展的方法，包括强制使用数字方式来支付基本费用。

尽管中国在普惠金融和数字化方面取得了快速进展，但偏远地区的人口仍然缺乏银行服务，移动支付运营商服务不足。中国人民银行 20 年来一直致力于推动数字支付和普惠金融，但估计仍有 10% 左右的中国人口无法获得基本的金融服务。同时，一些专注于本地业务的金融机构由于技术能力不足在数字化方面遇到困难。中国人民银行现在将普惠金融扩大到这部分人口作为电子人民币的主要政策目标。

获得付款

帮助促进民众支付是大多数国家中央银行的一个重要目标。获得付款与普惠金融相关，但并不完全相同。即使是瑞典等金融包容性水平较高的国家，仍可能面临支付挑战。一些中央银行担心私人支付服务提供商可能认为将服务扩展到所有人口是无利可图的，并且现金使用的减少将加剧这个问题。因此，一些司法管辖区正在探索 CBDC 是否可以帮助实现或保障普遍获得支付。

获得支付可能会遇到多重障碍，包括现金短缺、公司拒绝接受现金以及数字基础设施缺乏或反复出现干扰。例如，在巴哈马，岛屿地理给分配现金和扩展数字基础设施带来了困难。这就是为什么 CBOB 将获得支付的机会——无论年龄、社会地位或地点——列为其最重要的目标之一。

在现金使用量减少的国家，支付渠道也是一个关键问题。部分人口仍然依赖或更喜欢现金支付，但可能会遇到限制。瑞典央行的 e-krona 项目的首要目标之一是确保在未来几年内广泛获得付款。特别是，瑞典央行已确定老年人和具有某些残疾的群体在无现金社会中可能受到不利影响.虽然瑞典央行致力于确保现金在未来仍然可用并且可以使用，它还在探索 CBDC 如何促进创建特别适合这些群体的数字支付，作为现金的补充。

尽管有着近乎普遍的金融包容性，加拿大银行还强调获得付款是一项关键政策目标。如果可用现金低于一定水平，某些群体可能会遇到付款困难。这些群体包括偏远地区的个人，在这些地区，私营公司认为经营无利可图、收入低且存在不同形式的障碍。因此，在设计潜在的 CBDC 时可以考虑到普遍可及性。

提高支付效率

在现金和支票使用率高的国家，运营成本较高。在一些国家，现有的数字支付也相对昂贵。因此，CBDC 是一种潜在的政策工具，可以提供运营成本更低的数字支付方式。中央银行的非营利性质意味着它们可能会提供低成本支付作为公共物品，但可能需要最终收回成本。

巴哈马和 ECCU 是实体支付和现有数字支付的高成本管辖区。在巴哈马，另一个重要的考虑因素是政府机构向没有银行账户的公民支付现金的成本很高。有计划将政府机构整合到 Sand Dollar 网络中，以支持政府对个人的数字支付，从而降低成本。

虽然中国城市地区的支付市场已经高度数字化，但中国人民银行表示希望改善其支付服务。它将这视为中央银行正在进行的国际努力的一部分，以改善其对公众的服务，类似于推出即时支付平台。

确保支付的弹性

确保在严重情况下向个人支付和扩大政府转移支付的能力对所有司法管辖区都很重要，但这一政策目标的紧迫性在灾害多发的国家尤为突出。因此，对于巴哈马和 ECCU，复原力被视为一项关键政策目标。两者都由自然灾害频繁地区的岛屿组成。物质、金融基础设施的破坏和现金运输的障碍是当务之急。在巴哈马，2019 年的一场飓风促成了同年Sand Dollar试点项目的启动，以促进向受灾地区和在受灾地区支付援助。

同样，ECCB 加速将其 DCash 试点扩展到 2021 年圣文森特和格林纳丁斯受火山喷发影响的地区。

支付行业高度数字化的国家担心数字服务的中断和只有少数大型运营商的集中风险。例如，在中国，移动支付市场由支付宝和财付通/微信支付这两家公司主导。中国人民银行表示担心这些公司的倒闭可能会对中国的支付系统造成严重后果。中国人民银行表达的关键政策目标之一是让电子人民币充当现有数字支付解决方案的备份。

同样，瑞典央行已将少数主要参与者中的单点故障确定为潜在风险，在现金不再可用作备用或“冗余”系统的社会中，这种风险将加剧。支付的弹性也已成为该国正在进行的民防现代化的重要组成部分。 虽然瑞典央行提倡现金的继续存在，但电子克朗可能会成为现有数字支付形式的额外备份。

加拿大银行还指出，当数字支付失效时，现金可以作为备用，因此现金使用量下降可能意味着支付弹性受损。因此，CBDC 可能会发挥额外备份的作用。

减少非法使用金钱

现金的一些特征，包括匿名性和缺乏审计追踪，使其对非法交易（例如，逃税、洗钱和恐怖主义融资）具有吸引力。CBDC 可能会减少这个问题。

然而，在这一点上，只有巴哈马将减少非法使用资金作为其 CBDC 的首要政策目标。这一目标的背景是正在进行的加强反洗钱/打击资助恐怖主义 (AML/CTF) 的运动。由于其 AML/CFT 框架存在战略缺陷，巴哈马于 2018 年被列入金融行动特别工作组 (FATF) 的灰名单，导致监管力度加大。巴哈马当局随后实施了一项旨在解决已查明缺陷的行动计划，因此，巴哈马于 2020 年 12 月被除名。

货币主权

虽然货币替代长期以来一直是各国面临的风险，但新形式的数字货币可能相对于旧形式的货币具有竞争优势。如果一个国家有足够多的人口采用外国数字货币或全球稳定币，则该国履行若干关键中央银行职能的能力可能会受到损害，例如货币政策和最后贷款人。

加拿大银行表示，如果货币主权成为一个问题，比如加拿大人开始采用非加拿大数字货币或稳定币，可能会引发对 CBDC 的认真考虑。同样，中国人民银行表示，调查 CBDC 的一个动机是确保数字未来的货币主权。

竞争

CBDC 可能会通过两种方式增加一个国家支付部门的竞争：1. 直接方式，通过与现有支付形式竞争；2.间接方式，CBDC 是否应该被设计为一个对私人支付服务提供商开放的平台。后者将确保寻求提供新支付服务的新公司进入门槛较低。

瑞典央行尤其将竞争视为电子克朗的潜在重要贡献。根据瑞典央行的分析，支付市场显示出明显的网络效应，往往有利于少数大型参与者的集中。这可能会导致高额费用或未来的创新停滞。电子克朗可以成为确保更多竞争和提高市场效率的一种方式。

加拿大银行还表示，加拿大金融体系中服务提供商的高度集中可能导致支付成本高。如果现金大幅下降，加拿大支付市场的竞争将进一步下降。这就是加拿大银行监控现金使用情况和建设能力以推出潜在 CBDC 的原因之一。

表 1 总结了本次调查中各个司法管辖区的不同政策目标。

运营模式

03

一个关键的选择是 CBDC 的发行和流通方式，以及中央银行和私营部门的作用。我们将这种总体结构称为运营模式。其他文献中使用了不同的名称和分类，对于不同运营模式的类型没有既定标准。

在我们称为单边 CBDC 的第一个模型中，中央银行执行支付系统中的所有功能，包括发行 CBDC ，分发它，以及与最终用户的交互。

第二种模式需要中央银行发行，但包括私营部门公司与最终用户互动的角色。我们将这些代理称为中间人，他们作为CBDC的中介运营。中介角色可以由金融公司担任，也可以由支付服务提供商和移动电话运营商等其他类型的公司担任。大多数可能是私营和营利性公司，但也可能涉及国有中介机构和合作社。第二种模式将要求中央银行监管和/或监督其他行为者，这增加了一层额外的法律和操作复杂性。

在第三种模式中，数字货币不是由央行发行，而是由持有央行负债支持发行的私人公司发行。因此，第三种模型不是 CBDC，而是稳定币，或一种特殊类型的电子货币，因为它不是由中央银行发行的，可能被称为合成 CBDC 或 sCBDC。但由于它由中央银行发行的资产一对一支持，因此一些中央银行可能会将其视为 CBDC 的替代品，因此包含在本文中。

这些概念模型不应被视为相互排斥的。一些中央银行正在考虑将中介模式作为其主要运营模式，但也通过单边模式提供基本支付服务，以确保普遍接入和弹性。

同样，sCBDC 不一定是 CBDC 的替代品，例如，可以由私营公司与 CBDC 一起发行，甚至得到 CBDC 的支持。

这三个概念模型如图 2 所示。

这些概念运营模型是讨论 CBDC 设计的有用起点。到目前为止，中间模型已经趋于一致。本次调查中没有一家中央银行探索过单边或合成 CBDC 模型，本节的其余部分将重点关注中间模型。

中央银行和私营部门的职能

中介模型可以采用不同的形式，具体取决于中央银行和私人中介机构之间的职能分配方式，如图 3 所示。

在讨论参与者之间的功能分配时，区分执行特定功能所必需的技术系统的所有者和功能本身的执行者是有用的。这些并不总是相同的，实际上，该系统可能归中央银行所有，而该功能由私人公司执行。例如，中介机构用来监控与 AML/CFT 相关的 Sand Dollar 用户的 IT 系统归 CBOB 所有，这确保了标准化的方法。如上所述，将职能委托给私人行为者仍然需要监管和监督。

发行显然是所有类型货币的关键功能。如上所述，研究中的所有中央银行目前都在探索的模型中，CBDC 是它们自己的负债，就像现金一样。不过，中央银行有可能让一家私营公司拥有支持 CBDC 发行的技术系统。例如，在乌拉圭电子比索试点中，一家私人供应商拥有并运营一个技术系统，将中央银行创建的比索转换为电子比索，有效地使电子比索的发行分为两个阶段。

验证是指验证交易。该概念通常与分布式账本技术 (DLT) 网络中发生的验证相关联，但也可以指更传统的流程，包括检查用户的身份、资金的真实性和资金的可用性。在某些情况下，这些职能由中央银行和私营实体分担。例如，在 e-krona 概念验证中，中央银行拥有并运营一个公证节点，以确保之前没有花过钱，而私人中介则执行剩余的验证，例如检查 e-kronas 的真实性。

当用户在彼此之间转移持有的 CBDC 时，每笔交易都需要更新账本。分类帐是货币持有记录的数据库，但可以集中或分布在网络上。更新分类账意味着在付款后更新 CBDC 余额记录。由单一实体拥有和更新的集中分类账仍然是中央银行的标准方法，而 DLT 是一种潜在的新方法。

在使用 DLT 的情况下，至少存在三种替代方案。首先，中央银行拥有整个账本的基础设施并对其进行更新（例如，巴哈马Sand Dollar）。其次，中央银行拥有账本，但私人中介对其进行更新。第三，私人中介拥有分类账的一部分并更新分类账的同一部分，条件是中央银行的批准（在瑞典电子克朗的概念证明中，中介可以在中央银行的公证节点检查没有发生双重支出后更新分类账）。

图 3 的其余功能涉及与最终用户的交互。KYC-AML/CFT 是指实施旨在打击非法流动的“了解您的客户” (KYC) 和 AML/CFT 要求（例如客户尽职调查措施）的过程。用户界面表示用户可以通过其与他们的 CBDC 资产进行交互和/或支付的方式，例如通过手机上的应用程序。用户数据是指处理用户个人数据的功能，客户服务捕捉帮助用户连接CBDC、处理错误和解决其他问题的过程。

表 2 总结了六个 CBDC 项目中中央银行和私营部门参与者之间的职能分配方式。在某些情况下，当项目从试点进展到正式启动时，职能分配可能会发生变化。例如，ECCB 目前为私人中介提供了一个现成的应用程序供用户与 DCash 钱包进行交互，但表示在正式启动后，中介将开发自己的用户界面。

CBDC 的商业模式

CBDC 的商业模式是私营公司和中央银行关注的主要问题。如果预计私营公司将在 CBDC 生态系统中发挥作用，它们至少在中期必须盈利。同样，尽管中央银行是非营利组织，但它们将需要决定是否为建设 CBDC 系统的支出寻求成本回收。如果得到特定政策目标的支持，中央银行也可能决定补贴 CBDC 的使用以增加采用率。

在本文回顾的 CBDC 项目中，几乎普遍的共识是，私人中介的主要商业模式是支付费用。中央银行的作用被视为提供一个免费或低成本的平台，私人中介机构可以在该平台上运作。没有一家中央银行赞成允许私人中介机构收集可用于商业目的的支付数据。

中国人民银行指出，它不对中介机构或用户收费，中介机构也不能在 e-CNY 项目中向个人用户收费。但是，中介可以选择向商家收费。中国人民银行认为这是对企业进入市场并控制费用的重大激励。

加拿大银行表示商业模式的选择很复杂。一种可能性是中央银行本身向公众提供基本的 CBDC 支付功能，可能但不一定收取使用费用。瑞典央行也在考虑这种方法。

中央银行是否应向使用 CBDC 系统的中介机构收费的问题也与它是否预期收回其开发成本的问题有关。如果中央银行收取费用，中介机构将反过来将成本转嫁到下游并提高支付价格，这可能会与最初的政策目标背道而驰。是否以及如何支付成本的问题仍然是一个悬而未决的问题，加拿大银行将其列为其最重要的研究领域之一。

瑞典央行的工作人员还表示，由于目前的监管框架，收取中介费很困难。另一个问题是，收取费用可能会与其将支付作为公共产品的承诺相矛盾。中央银行的收入很可能完全是铸币税的形式。

虽然目前不认为补贴采用 CBDC 是一条可行的途径，但瑞典央行正在讨论是否可以补贴开发某些私营部门无法获利的功能的成本。这方面的例子包括提高支付弹性和为少数群体开发支付解决方案。

设计特点

04

CBDC 可以以不同的方式设计，具有不同的特性和功能。我们将这些特征和功能称为设计特征。设计特征比操作模型更具体，具有相同操作模型的 CBDC 仍然可以在设计特征上有所不同。CBDC 设计通常旨在支持政策目标或减轻发行 CBDC 可能产生的风险。本节按主题划分，最后总结表 3 中各个项目的设计特点。

旨在确保金融稳定的限制

参与 CBDC 项目的中央银行承诺不会危及金融稳定并避免金融体系结构的任何突然转变。文献讨论了引入 CBDC 可能产生的潜在风险，包括排挤银行和促进银行挤兑。此外，文献还讨论了通过限制 CBDC 余额或对 CBDC 的使用或余额高于阈值征税来减轻这些风险的不同方法。

目前流通的所有 CBDC，无论是作为官方货币还是通过试点，都会限制 CBDC 与银行存款竞争。然而，在撰写本文时，本研究中的六家中央银行中只有三家——巴哈马、中国和东加勒比的中央银行——拥有流通的 CBDC。其他央行仍在概念上分析这些问题。

对 CBDC 的限制主要分为两类：对 CBDC 报酬的限制和对 CBDC 持有和交易的数量限制。

CBDC 的报酬限制

巴哈马、中国和 ECCU 目前不对持有的 CBDC 支付利息。在这三种情况下，原因都是为了限制 CBDC 与银行存款的竞争。如果没有利息，CBDC 作为一种支付手段仍然具有吸引力，即使它作为价值存储（储蓄工具）的吸引力正在减弱。

在限制与银行存款的竞争和确保货币政策的有效传导机制之间存在潜在的政策权衡。瑞典央行的工作人员反映了瑞典过去的低利率经验，指出 CBDC 的零利率可能会限制执行负利率货币政策的能力。此外，银行存款相对于 CBDC 的吸引力会随着政策利率的降低而收缩。一个可能的解决方案是 CBDC 的利率始终低于政策利率。瑞典央行正在调查与在 CBDC上支付利率（无论是正利率还是负利率）相关的法律问题。

文献中讨论的另一种选择是对超过一定门槛的交易收取费用，但到目前为止，没有一个 CBDC 项目尝试过这一点。

数量限制

所有三个活跃的 CBDC 项目都设计有数量限制，目标是明确限制与银行存款的竞争，同时促进金融包容性。为了降低新用户的门槛，允许持有少量 CBDC，而无需身份验证或其他 KYC 程序。

如果没有特殊安排，就无法向已达到其指定限额的钱包汇款，并且发件人在尝试这样做时通常会收到错误消息。CBDC 持有量也可以连接到银行账户，多余的 CBDC 持有量可能会自动转移到该银行账户。巴哈马Sand Dollar目前正在开发这样的功能。

对 CBDC 余额的限制也可能有助于限制试点计划。乌拉圭限制了用户数量和每个用户可以持有的总电子比索金额。这使试点更易于管理，但也降低了中断风险和中央银行的声誉（当出了问题时）。

ECCB DCash 试点还计划限制可以创建的 DCash 总量。然而，目前还提供满足需求的DCash。尚未就何时设定限制或应该设定多高做出决定，部分原因是为了满足因 COVID-19 大流行而出乎意料的高需求并支持经济复苏。

瑞典央行正在探索可能允许数量限制的不同技术选择，并测试了一种携带有限电子克朗的支付卡。

匿名

匿名是现金的关键特征之一，数字支付的兴起威胁到某些公众或出于某些目的（例如为配偶购买礼物）对匿名的合法偏好。匿名性也与金融包容性有关：非匿名支付服务通常需要一些难以获得或成本高昂的身份证明形式。

但是，匿名也可用于非法目的，并可能破坏 AML/CFT 措施。因此，匿名带来了政策权衡——匿名越多，非法使用的风险就越大。

所有三个活跃的 CBDC 项目都选择了相同的方式来处理匿名/金融包容性和 AML/CFT 合规性之间的政策权衡。他们的方法是提供具有不同阈值级别的分层钱包选择。那些具有较低阈值的人允许更大的匿名性。因此，CBDC 可以更容易地推广到难以进行虚拟识别的农村或贫困地区。

因此，分层 CBDC 钱包的使用在匿名性、降低风险（银行挤兑）和金融包容性之间产生了“政策协同效应”。

离线容量

未连接到主要电信系统时的支付能力对于提高在自然灾害和武装冲突等危机情况下的应变能力非常重要。因此，离线能力与复原力的政策目标相关联，在灾害多发或地缘政治紧张的地区尤为重要。中国人民银行还强调，在电信接入不完整的地区，离线功能很重要，这通常也对应于金融包容性较低的地区。

在实践中，离线功能在技术上已经证明是复杂的。此外，离线交易的确切定义不同。该术语通常指的是从 Internet 脱机但仍依赖于本地网络，例如蓝牙。但一些事件，如长时间停电或电磁干扰也可能影响本地网络。

巴哈马认为离线功能非常重要，但在实现它时遇到了困难。试点表明，计划中的本地离线网络解决方案——建立在向主要电信系统引入本地冗余的基础上——并未完全实现政策目标。解决方案中所需的电信塔容易受到与主要电信系统相同的天气条件的影响。此外，本地网络的地理范围有限，这使得在岛屿之间进行支付变得困难。目前，CBOB 正在与其主要承包商合作寻找替代解决方案。CBOB 的工作人员表示，探索替代离线解决方案的决定是试点实践经验带来的最重大变化。

中国人民银行已经测试了不同的解决方案，并报告说现在足够安全和有效的离线支付已经到位。其中包括放置在手机内的基于硬件的电子人民币钱包，或者作为卡片可以在没有互联网接入的情况下向物理邻近的另一个手机钱包付款。为了减少非法篡改设备的影响，这可能导致双重支出和伪造，每个用户在需要重新在线访问主分类帐之前只能执行有限数量的离线支付。此外，电子人民币的线下支付涉及多种技术，包括数字签名和加密存储，以进一步降低风险。

瑞典 e-krona 概念验证团队已经确定了一些潜在的解决方案来建立离线功能，并正在着手测试这些解决方案。参与者已经确定了几个挑战，例如如何防止双重支出并确保离线时电子克朗的真实性。

使用 CBDC 进行跨境支付

中央银行和国际组织越来越多地评估使用 CBDC 来提高跨境支付的效率，这通常被认为成本高昂且效率低下。G20 推动国际组织和国家中央银行之间的持续合作，以探索进一步提高跨境支付效率的方法。这一目标，包括通过 CBDCs。

至少到目前为止，零售 CBDC 项目的实施主要是考虑到国内目的。尽管如此，有关 CBDC 如何可能用于跨境支付的讨论仍在进行中。跨境使用批发 CBDC 的技术实验已经进行了几年。随着零售 CBDC 跨境使用，可能会产生不利的宏观经济影响，例如货币替代增加和金融冲击的脆弱性。这些潜在风险以及缓解这些问题的方法正在 G20 路线图的背景下讨论以加强跨境支付。

本研究中的六个司法管辖区正在仔细探讨跨境问题，但主要是出于国内考虑。来自 G20 路线图的未来支付工作组有加拿大、中国和瑞典的代表。此外，中国人民银行还在探索如何将零售 CBDC（如 e-CNY）用于跨境支付，并已与 BIS 创新中心和其他国家中央银行合作开展多 CBDC 桥梁项目——一种实验性的 CBDC 安排，利用 DLT 促进跨境支付。

中国人民银行就其正在进行的 CBDC 跨境支付工作提出了三项原则。第一个是“不中断”原则，这在实践中意味着避免对中国经济和其他国家经济产生负面溢出效应，例如大量货币替代。第二条规则是，任何 CBDC 跨境支付系统都必须符合所有连接国家的规章制度，包括资本流动管理措施。此外，中国人民银行表示，应改善国家之间的信息流动，以帮助当局打击非法使用资金，包括逃税。根据第三条规则，跨境支付应涉及国内 CBDC 之间或国内 CBDC 与现有支付系统之间的互操作性，而不是用于跨境交易的单一 CBDC。因此，中国人民银行更喜欢在跨境支付时将国内 CBDC 转换为其他货币的系统。

巴哈马目前不允许在境外使用Sand Dollar。它表示，Sand Dollar 专门用于国内目的，跨境支付必须通过商业银行以传统的非 CBDC 巴哈马元进行。但是，外国人在访问巴哈马时可以在注册余额和每月交易限额较低的账户后拥有并使用 Sand Dollars 支付。尽管如此，央行仍计划在未来三年内探索 Sand Dollar 的跨境功能。

鉴于贸易和海外汇款对 ECCU 国家的重要性，ECCB 的工作人员看好使用 CBDC 进行跨境支付。ECCB 已开始与其他地区中央银行讨论与传统支付系统和平台的互操作性，以实现该地区的汇款和贸易。然而，目前的主要优先事项是确保 DCash 用于国内用途。话虽如此，尽管在同一货币联盟内且有同一中央银行，由于 ECCU 由八个不同的国家组成，DCash 在技术上代表了用于跨境支付的单一 CBDC 的首次试验。

六家中央银行的工作人员提出的跨境使用 CBDC 的主要障碍如下：

技术互操作性：在开发的初始阶段缺乏对技术和消息传递标准的协调可能意味着改造 CBDC 以供跨境使用将成本高昂且复杂。G20 路线图上的合作可能会有所帮助，而不同 DLT 系统之间的分散形式的兼容性也可能很有希望。

法律和监管协调：目前，所有司法管辖区都以本国法律制度为基础开展了法律调查。但是，在处理数据和隐私、税收和支付法以及资本流动管理措施方面可能需要进行一些协调。

技术

05

CBDC 依赖于技术，必须适当地选择技术来实现前面讨论的政策目标。即使在中间的 CBDC 模型中，中央银行也必须建立一个核心系统来发行 CBDC 和处理交易。最大的困难之一是在许多技术仍在开发中并且相对未经测试的情况下做出决策。如果技术不是在内部构建，中央银行必须决定在哪里获取技术，以及哪种技术最适合它们的目的。

技术供应商

中央银行通常需要从外部供应商处获取技术或与外部供应商合作以开发专有解决方案。到目前为止，技术供应问题主要有两种方法。首先是选择一个提供技术并与中央银行合作开发CBDC的主要承包商。巴哈马 (NZIA)、ECCB (Bitt)、瑞典 (Accenture) 和乌拉圭 (Roberto Giori) 选择了这种“CBDC 一揽子解决方案”。然而，在瑞典和乌拉圭的例子中，承包商只是提供特定的测试解决方案，因此不一定被依赖于进一步开发和可能启动 CBDC。

在第二种方式中，央行在更大程度上依赖内部资源，并根据需要为不同领域配备不同的承包商。这种方法在内部能力和资源方面对中央银行来说往往更加繁重，但也提供了对发展过程的更多控制。加拿大和中国选择了这条道路。BCDU 表示，乌拉圭的第二个 CBDC 试点可能会基于这种方法，以避免依赖单一供应商。

除此之外，也可以选择中介机构作为发展伙伴。例如，中国人民银行与特定的电子人民币中介机构合作，开发已添加到电子人民币生态系统的支付解决方案和功能。

分布式账本技术与集中式技术

分布式账本技术 (DLT)，其中最著名的是区块链，近年来已成为基于集中式账本技术的有前途的替代方案。因此，央行行长们面临着另一种技术选择。由于 DLT 仍在发展中，并且正在探索其容量和适用性，因此选择尤其困难。因此，一些试点和概念验证正在测试 DLT，而不必期望选择它进行进一步开发。

迄今为止的经验表明，没有普遍的案例将 DLT 作为 CBDC 的主要引擎，并且司法管辖区对该技术的潜在优点有不同的看法。巴哈马和 ECCB 拥有基于 DLT 的系统，两家中央银行的工作人员都认为该技术的安全性对他们的需求很有价值。

另一方面，中国人民银行在试点期间对 DLT 进行了测试，并认为其处理交易和存储数据的能力不符合要求。它特别担心电子人民币在处理非常高交易量的日子的能力，例如“光棍节”（11 月 11 日）。

然而，中国人民银行已承诺采用其所谓的“混合架构”。因此，DLT 被用于电子人民币系统，但仅限于被认为比其他技术具有优势的有限领域。中介机构也可以将其活动基于任何技术，包括 DLT，并且仍然在 e-CNY 生态系统中发挥作用。这种对不同技术的开放性是中国人民银行所谓的“长期演进系统”的一部分，尽管其核心是集中式分类账，但技术的新功能可以通过该系统持续添加到 e-CNY 中。

电子比索不依赖分布式账本技术，但 BCDU 工作人员承认，潜在的第二个电子比索试点可能会测试分布式账本技术的适当性，或将分布式账本技术用于特定目的的混合系统。

加拿大银行尚未决定技术，但正在开展包括 DLT 在内的多个技术工作流。其工作人员对 DLT 是否适合央行用途表示怀疑，但承认 DLT 可以支持一些重要功能。一种可能性是结合不同的技术来实现不同的目的。

瑞典央行目前正在探索基于 DLT 的概念验证，但其工作人员强调，未来的潜在电子克朗不一定必须建立在 DLT 之上。因此，第二个电子克朗概念验证或试点可以基于不同的技术。

表 4 总结了上述技术选择。

CBDC 的法律基础

06

CBDC 需要一个法律框架，明确中央银行是否有权发行 CBDC 以及它在法律上具有什么地位。现有的法律框架通常是在前数字时代颁布的，因此调查 CBDC 还需要确定法律改革是否有必要确保中央银行可以发行 CBDC。

图 4 总结了六个被调查司法管辖区的状况。

为发行Sand Dollar，巴哈马于 2020 年颁布了修订后的法律框架《巴哈马中央银行法》。货币发行功能措辞宽泛，“货币”的定义明确不仅包括纸币和硬币，还包括由中央银行发行的“电子货币”。此外，该法案特别授予中央银行以“电子货币”形式发行货币的权力。为支持这一点，该法案还授予中央银行监管权力以规定“中央银行发行的电子货币……可由公众持有或使用的框架。”

在尚未正式颁布CBDC法律的国家中，改革仍在研究和准备中。例如，中国正准备对《中国人民银行法》（草案）进行全面修订，其中建议中国货币包括实物形式和数字形式（e-CNY），从而确认 e-CNY 的法定货币地位。法律草案赋予中央银行计划、组织和监督支付系统和金融基础设施的广泛权力。中央银行将负责协调国家金融安全工作，目标是开发具有网络弹性的 CBDC。此外，法律草案明确禁止“非法 CBDC”的生产、销售和流通，并处以罚款。

ECCB 已经准备了其中央银行法的修正案草案。修正案草案将通过将“货币”的定义扩展到“数字货币”来建立 CBDC 的法律基础。此外，它明确赋予数字货币法定货币地位，并明确了中央银行发行数字货币的唯一权利。

在瑞典，瑞典央行于 2019 年向议会提交请愿书后发起的政府调查目前正在调查法律问题。与此同时，中央银行正在积极分析瑞典现有的支付方式和法律机制是否适合e-krona 运营或是否应依法创建新型资产或法律机制。

由于决定此时不发行 CBDC，加拿大目前没有考虑法律改革。当乌拉圭在 2018 年完成为期六个月的电子比索试点时，当时认为该法律框架足以让中央银行进行测试，而无需进行法律修订。然而，据中央银行称，此类修订对于正式推出电子比索是必要的。

接受调查的中央银行指出了发行 CBDC 的几个法律挑战（除了跨境支付部分提到的法律协调挑战），以及可以从该过程中吸取的教训。

“法律遵循技术”：在许多情况下，CBDC 的运营甚至法律设计最初是由技术发展驱动的，通常是在咨询公司的建议下进行的。因此，建议中央银行在此过程中尽早启动法律反思。这应与在中央银行法律部门建立足够的内部法律能力相结合。

了解 CBDC 的法律性质：在许多国家，这种新的货币形式在公法和私法下都提出了重大的法律挑战。在一些国家，一些基本问题仍然需要决定，例如发行数字货币的法律性质和后果（例如，授权提供商破产后持有人的权利）。鉴于许多法律复杂性，一些中央银行依靠外部顾问来制定 CBDC 的法律监管框架。中央银行应考虑将上述内部能力建设与外部顾问的需求评估相结合。这可能与与金融中介机构的密切对话密切相关，尤其是为了深入了解他们如何看待 CBDC 影响他们的商业模式。

法定货币地位：尽管中央银行承认接收 CBDC 支付的技术手段（例如设备或互联网接入）在其国家并不普遍，但大多数接受调查的中央银行仍然主张授予 CBDC 法定货币地位。在法定货币地位的相当“宽松”的法律概念下，这种方法也许是可能的，并为合同减损提供了充足的空间。尽管如此，人们也承认，如果 CBDC 没有被广泛接受和流通，发行CBDC的中央银行的声誉将面临风险。在此背景下，一些司法管辖区开始就法定货币的作用展开根本性辩论。

准备阶段与最后阶段的灵活性和法律改革：一些中央银行表示他们认为试点阶段没有必要进行法律改革，但最后阶段（推出）将有必要进行法律改革。在试点阶段保持这种灵活性可能对其他中央银行有用，特别是在 CBDC 尚未作为中央银行的实际负债发行的阶段，中央银行可能会在试点后改变基本设计特征。

具体与一般法律改革：只是为了加强 CBDC 发行的法律基础而修改中央银行法和其他法律可能是最快的途径。然而，一些中央银行选择将这些修正案纳入中央银行章程的更广泛改革中，以解决其他法律问题。巴哈马就是这种情况。虽然这种方法可能会在一定程度上减缓法律改革进程，但它带来的好处是可以联合加强中央银行法律框架的其他方面。展望未来，各国应评估与 CBDC 相关的法律改革是否可以成为引入其他法律修正案的机会。

项目实施

07

CBDC 项目通常是中央银行的大型项目，需要组织、配备人员和融资。中央银行的资源可用性不同，CBDC 项目相对于其他项目的重要性也不同。开展试点需要更多的规划和执行、支持性机构性结构以及对员工教育、技能和留存的投资。CBDC 项目的一个关键部分也是确保有足够的工作人员来识别和监控运营风险。

本节调查了本文的六家中央银行采取的不同组织路径、参与 CBDC 的员工的学习曲线以及他们面临的主要挑战。

中央银行的组织变革

调查 CBDC 的中央银行必须决定是进行正式的组织变革，还是使用现有结构。一些银行创建了新的委员会、部门或研究中心，其他的则重新确定了现有部门工作人员的工作优先级。

从反映其事业规模的方面来说，中国人民银行于 2014 年首次成立了一个专业工作组，但两年后创建了一个新的专业机构，即中国人民银行数字货币研究所（PBCDCI）。PBCDCI 已在各地设立子公司，以帮助组织电子人民币试点。

同样，CBOB 设立了一个新部门，专门开发Sand Dollar，但这个部门在由银行不同部门的代表组成的政策指导委员会的监督下。

随着 CBDC 工作的推进，也可能会做出进行正式组织变革的决定。加拿大银行通过利用由金融科技高级官员协调的两个部门的资源进行了大部分 CBDC 分析，这两个部门都不是专门用于 CBDC。然后，在 2020 年，在展示了其对 CBDC 的官方立场之后，加拿大银行成立了一个研究团队，研究有助于建立成功推出 CBDC 的能力的技术，该小组还负责监测可能触发继续进行的需求的条件。

同样，瑞典央行启动了其 e-krona 项目，项目团队由来自不同部门的成员组成。后来在2019 年成立了一个新部门，专门致力于开发其电子克朗概念验证。然而，CBDC 政策分析仍然是支付部门一般政策工作的一部分。两个部门紧密合作。

相比之下，ECCB 并没有启动任何组织结构的变化，而是从中央银行的不同部门抽调人员组成一个内部工作组。同样，BCDU 在进行电子比索试点时没有启动任何组织变革。

内部人员配置

中央银行参与 CBDC 项目的员工数量主要取决于外包给私人供应商的程度。另一个重要因素是中央银行开展的试点规模。例如，从事中国电子人民币项目的员工从 40 人左右增加到 300 人左右。重要的是，这个数字不包括与中国人民银行合作的私营部门员工。

对于在较小国家开展业务并与主要承包商合作的 CBOB 和 ECCB，所涉及的数量要少得多。在发布期间的巅峰时期，Sand Dollar 雇佣了 35 名不同水平的员工。目前，有 15 人在 Sand Dollar 上全职工作。ECCB 目前管理其 DCash 项目的 12 人，除此之外还有其他职责。这要归功于来自外部的大量技术专长。乌拉圭电子比索试点同样雇佣了五名全职和五名兼职员工。同样，这些数字仅指中央银行工作人员，而私营部门方面的全部人员数量可能要大得多。

试点的组织和设计

本节重点介绍试点的组织和执行。加拿大和瑞典尚未启动试点，因此本节不讨论。试点的三个主要方面是其总体组织、如何招募用户、他们产生什么结果，以及如何整合这些结果。

试点的一般组织

第一个主要的试点设计因素是它的限制程度。通过提前告知明确的终止日期，可以限制试点的时间。但它们的范围也可以限制在有多少用户可以参与或将发行多少钱。

第二个主要的试点设计因素是它的目标以及随着试点的进展重新审视这些目标的能力。例如，中央银行可能会选择在首次启动后开发和测试新功能。试点有时也直接用于推进具体的政策目标，例如，通过扩展到某些地区以支持经济发展或自然灾害后的恢复。

下面按首次启动的顺序介绍本文研究的四个试点项目。

乌拉圭电子比索的规划于 2016 年开始，试点从 2017 年 11 月到 2018 年 4 月进行。与本研究中的其他试点相比，这项工作在时间和范围上更加有限。从一开始就很明显，试点将在六个月后结束，试点结束时测试用户拥有的所有电子比索都将兑现并销毁。总发行量设定为 2000 万电子比索，不超过 10,000 名最终用户可以通过在手机上下载应用程序来参与。该试点项目还包含私营部门的职能参与：从一开始，试点项目的不同职能就分布在一组公司之间，并由这些公司资助和开发，这些公司主要对测试各自技术的各个方面感兴趣。因此，电子比索不是一个开放的平台，商业银行也没有参与其中。

在对 CBDC 进行了三年多的研究和规划试点之后，CBOB 于 2019 年 12 月启动了 Sand Dollar 试点。在考虑合适的测试区域时，该银行选择首先在巴哈马东南部的埃克苏马区推出试点。埃克苏马的手机使用率很高，在那里进行试点测试是一个理想选择来确保尽可能多的测试用户。为建立衡量进展的基线，CBOB 对金融包容性水平和民众采用数字支付的意愿进行了调查。

该试点于 2020 年 2 月在第二个试验区阿巴科群岛推出。2019 年 9 月，阿巴科斯群岛的基础设施受到飓风的严重破坏，该地区的经济仍在复苏。因此，该地区的 Sand Dollar 试点具有双重目的——测试离线支付解决方案以及支持救济工作和经济复苏的手段。

Sand Dollar 试点总共包括大约 2,000 个钱包，中央银行大约 35 人参与了它的启动。COVID-19 大流行使 Abacos 测试的执行更加困难，但并未改变试点计划。

中国电子人民币试点的规模是独一无二的。截至 2021 年 10 月 8 日，个人持有超过 1.23 亿个电子人民币钱包，企业持有约 920 万个钱包。为了帮助在中国不同地区组织如此大规模的试验，中国人民银行数字货币研究所（PBCDCI）在深圳、苏州和上海设立了多家子公司，并正在考虑在其他地区设立更多子公司。

PBCDCI 主要负责规划和执行电子人民币试验，但与地方当局、私人中介和技术公司合作。迄今为止，已在10多个城市和地区进行了试点。试验规模使 PBCDCI 能够测试原始支付处理的核心技术，以及识别、离线支付和可编程性等辅助和附加功能。根据区域经济发展目标，越来越多的试点在农村地区进行。

ECCB 于 2021 年 3 月在 ECCU 的四个国家推出了 DCash 试点：安提瓜和巴布达、格林纳达、圣基茨和尼维斯以及圣卢西亚。该试点计划运行 12 个月，之后将兑现并销毁所有 DCash。随着用户数量的增长，DCash 已按需发行，但中央银行宣布将对发行量设置总量限制。央行最初表示，当 DCash 在 ECCU 中每个国家/地区达到 4,000 名最终用户和 35 家商户时，该试点将成功。但根据经验，ECCB 已经调整了这些目标以反映国家之间的差异。

由于两个外部事件，ECCB 改变了试点计划。首先，COVID-19 大流行导致对 DCash 和在线购物的需求意外增加。作为回应，ECCB 决定扩大试点范围，将使用网络浏览器的在线购买包括在内。其次，圣文森特和格林纳丁斯的火山喷发也促使 ECCB 加快在受灾地区的试点，以通过增加支付渠道来帮助其恢复。

总之，几个司法管辖区的试点进行了修改以应对外部事件，从而突出了灵活方法的重要性。

试点用户招募

CBDC 试点要求用户愿意学习使用新的支付解决方案并用他们的钱信任它。所有有试点的中央银行都强调了通过宣传活动来招募测试用户的重要性。此外，可以使用财务激励措施。在电子比索试点中，BCDU 的技术合作伙伴罗伯托·乔里（Roberto Giori）为招募测试用户的宣传活动付费并资助了经济激励措施：前 1,000 名用户免费获得 1,000 电子比索（约 23 美元），20 个1,000 电子比索的奖励被授予给每个月中最活跃的用户。

中国人民银行同样与地方当局合作推出了一系列提供免费电子人民币的彩票，这些彩票可用于也加入试点的商户。地方当局为这些彩票提供资金。

在巴哈马和 ECCU，中央银行在很大程度上依赖公共信息宣传活动，强调与实物支付方式相比，使用 CBDC 支付的便利性和安全性。然而，最近，ECCB 增加了一项激励措施，即在注册商户使用 DCash 支付的费用在一天结束时获得一定比例的 DCash 费用回扣。

试点结果

试点可以通过新试点或扩展试点确定哪些领域需要更多测试。BCDU 得出的结论是，与第一个相比，可能的第二个乌拉圭 CBDC 试点需要基于不同的原则，包括多个供应商和商业银行的参与。

试点的结果也可用于改进试点或正式启动的 CBDC。CBOB 的工作人员强调，Sand Dollar 试点最重要的收获是更好地了解潜在用户采用 CBDC 以及公司作为中介加入 CBDC 网络的动机。这促使中央银行在地方层面加强沟通和教育工作。此外，该试点表明了提高与零售银行系统互操作性的重要性，以使用户更容易将银行存款转换为Sand Dollar。如前所述，该试点透露计划中的线下支付解决方案没有按预期工作，并且是正式推出的Sand Dollar中试点的一次重大改版。

ECCB 的试点仍处于早期阶段，因此结果被认为是初步的。然而，需求已经足够强劲，以至于 ECCB 现在认为，在计划的 12 个月后结束试点可能会损害支付系统。因此，它正在考虑正式启动 CBDC 并将访问范围扩大到 ECCU 中的所有国家，而不是结束试点。

中国人民银行报告说，到目前为止，它对电子人民币试点的结果非常满意。它支持针对各种功能测试各种不同的技术解决方案，包括离线容量、使用面部识别的支付方法和点击即走。据报道，测试用户和公众对电子人民币进展的调查也非常有利。

利益相关者和公共 CBDC 沟通

CBDC 项目中的潜在利益相关者包括潜在用户，也包括私人中介机构、支付和金融市场的现有人员，以及政府机构、代表政治机构和政府。一些需要为个人付款提供便利的政府机构，例如税务机构、社会福利机构，或在某些情况下为财政部，可能特别需要通过 CBDC 改进付款方式。

CBDC 的引入需要超越中央银行的批准。例如，通常需要立法机构中政客制定的法律变更。此外，让人们测试、理解和信任 CBDC 试点不会自动发生，因此如果没有公众的支持，就永远不会有有意义的采用水平。因此，与利益相关者的沟通是 CBDC 项目的关键部分。

如上所述，CBOB 强调了接触潜在用户社区的重要性。该银行与传播专家和营销机构合作，试点和正式启动伴随着调查和市场研究。该银行邀请了不同行业的代表参加论坛，讨论Sand Dollar对他们的意义。具体来说，该银行花时间向商业银行宣传 Sand Dollar 在降低现金处理成本和潜在的更大客户群方面可能带来的好处。

巴哈马政府和其他政府机构从一开始就支持 Sand Dollar 项目。政府机构的一个关键潜在好处是降低向个人支付公共转移支付的成本。然而，CBOB 的工作人员表示，与这些利益相关者进行更多的接触以确保数字化工作更加同步是有益的。

中国人民银行和欧洲中央银行也强调有组织的公共宣传活动的重要性。在中国，公共信息由中国人民银行提供，但也由与最终用户进行面对面互动的私营中介机构提供。ECCB 与市场研究机构合作，以更好地了解公众的需求，并随着试点的进展接收实时反馈。电子比索的推广是和科普活动共同推进的。

然而，加拿大银行和瑞典央行并没有参与有组织的宣传活动。瑞典央行强调其沟通策略一直是对其项目的开放性，而不是教育或宣传。它定期发布其 CBDC 工作，并与不同利益相关者的代表一起参加国家和国际会议、论坛和双边会议。第二份电子克朗报告于 2018 年发布，同时呼吁利益相关者发表评论，该报告发布在该银行的网站上。

2019 年，瑞典央行向瑞典议会提交了一份请愿书，要求对政府在数字支付市场的未来作用进行调查——包括评估瑞典 CBDC 的利弊。议会批准了请愿书，调查于 2021 年启动。这是中央银行如何直接征求关键利益相关者并引发政策回应的一个例子，在这种情况下，开始了可能改变立法以允许创建 CBDC 的过程。

主要挑战和障碍

调查、测试甚至启动 CBDC 都面临着挑战。本文研究的中央银行提出了几个共同的主题。

缺乏先例：几家中央银行指出，在经验很少或没有经验、没有既定标准的情况下设计一个项目很困难。然而，先前的研究，即使是概念性的，对指导选择也是有价值的。中央银行都强调需要继续学习和试验。

缺乏资源：正如本文所证明的，CBDC 项目是资源密集型的，并且随着规模的扩大而变得更加严重。因此，中国人民银行提高资源作为约束。同样，资源限制是乌拉圭尚未启动第二个电子比索试点的关键原因之一。ECCB 的工作人员还表示，DCash 项目的财务成本一直是需要克服的主要障碍之一。

民众不愿采用数字支付：一些司法管辖区提到，部分民众总体上对 CBDC 和数字支付持怀疑态度。CBOB 指出，部分民众仍然不相信他们的钱如果转换为 Sand Dollar 是安全的，并且他们担心隐私问题。

法律问题：一些司法管辖区提到需要修改或更改法律法规是主要障碍之一。

网络安全：中国人民银行表示，如果电子人民币成为一个重要的支付系统，网络攻击的风险是巨大的。创建可接受的网络安全水平是它看到的主要挑战之一。

技术不确定性：由于技术仍在发展，选择最好的技术被认为是一个挑战。例如，ECCB 工作人员不确定 DCash 的 DLT 技术是否具有足够的可扩展性来满足大规模采用的需求。因此，可以考虑另一种模式。

关键见解

中央银行工作人员从运行 CBDC 试点以及与中介和用户互动中获得经验和见解。本节总结了六个司法管辖区工作人员提出的主要见解。因此，这些见解反映了各个中央银行工作人员的经验，不一定立即适用于其他情况。

市场研究的重要性：根据其在 Sand Dollar 试点和正式推出的经验，CBOB 强调需要进行广泛的市场研究以了解潜在用户的需求。

与参与的私营中介机构合作：CBOB 强调央行需要和与最终用户面对面接触的私营公司进行强有力的合作和公开沟通。中国人民银行也强调了这一点。

技术中立：中国人民银行是中立的坚定支持者。e-CNY 被设计为一个混合系统，虽然其核心基于集中式技术，但与 DLT 或中介选择使用的其他技术完全兼容。这反映了中国人民银行的关键建议，即没有技术是完美的，开放使用不同的技术是关键。同样，BCDU 表示，应该支持最简单、最适合 CBDC 的技术，这是它在建立电子比索试点时遵循的原则。

跨境支付的重要性：中国人民银行强调探索与 CBDC 进行跨境支付的重要性，并坚持“不中断、合规、互操作”的原则。

匿名/隐私权衡：中国人民银行强调需要管理匿名和隐私之间的紧张关系，但不能考虑所有交易的完全匿名。

允许公众访问有关 CBDC 的信息：瑞典央行强调了中央银行公开其在 CBDC 方面的工作的重要性。第一个原因是，发行 CBDC 从根本上讲是关于如何组织一个社会的支付系统，因此关系到每个人。第二个原因是理解 CBDC 可能需要很长时间，与公众（和决策者）的沟通过程应该在这个过程的早期开始。

非技术方面的重要性：BCDU 强调 CBDC 不仅是一个技术过程，也是一个文化过程。CBDC 的引入必须以对用户文化方面的仔细了解和对货币特征的偏好为指导。

结论

08

本文讨论了六个 CBDC 先驱项目。它说明了个别国家背景和政策目标对 CBDC 的设计和影响的重要性。正如 CBDC 没有通用案例一样，没有通用的设计或方案来实施 CBDC。

CBDC 仍处于起步阶段，仍然存在未解决的问题以及常见的障碍。几个司法管辖区提到的开放性问题包括可持续商业模式的性质，该模式将确保成本回收并为私营部门的参与提供足够的激励。其他问题与推动创新的界限以允许离线容量等重要功能有关。技术的选择也经常被强调，包括 DLT 的用例和限制。前进的主要困难包括在一个非常新且快速发展的领域中做出选择，以及与开发过程相关的成本。

在本研究中的一些司法管辖区有一个新趋势，该趋势由中国人民银行牵头，那就是对技术的务实观。集中式和分布式技术之间的选择不需要非此即彼。中央银行可以采用将不同技术用于不同目的的 CBDC。

虽然个别国家的情况仍然很重要，但也有一些趋同的领域。各国央行都在探索中间业务模式。各国正在寻求平衡，既要保留传统货币和金融体系的关键方面，又要更新中央银行在数字时代的作用。与此相关的是，目前流通的所有 CBDC 都具有限制与银行存款竞争的设计特征。

在讨论期间，政策权衡的例子很明显，但也发现了政策协同作用。例如，匿名与非法使用金钱之间的关系提出了一种政策权衡，但匿名、降低风险和金融包容性之间存在政策协同作用。管理政策权衡和利用政策协同效应可能是未来央行关注的潜在领域。

不同司法管辖区的试点设计有所不同，从时间、范围和目标的严格限制到更加开放。试点也被用作政策工具。因此，开放式试点和正式启动的 CBDC 之间的确切分界线并不总是明确的，特别是因为正式启动的 CBDC 可以在启动后继续升级和开发。因此，在某种程度上，试点可能会导致“软启动”。

CBDC 探索仍处于早期阶段，并非所有国家/地区的经验都可以轻松移植到国外。仍然存在悬而未决的问题，CBDC 仍然是一个未知领域，既带来挑战，也带来机遇。增加从单个 CBDC 项目中获得见解的国际信息共享以及在政策和设计问题上的合作将是重要的未来。本文代表了对这一正在进行的过程的早期贡献。