法国众筹立法与监管介绍

法国众筹活动起步较早，发展较快，产生了欧洲最早的众筹平台Mymajor company（成立于2007年，453,225个注册用户，成功募集1千9百万欧元），欧洲影响范围最大的众筹平台Ulule（成立于2010年，注册用户覆盖全球136个国家，已实现6,329个成功项目），以及欧洲规模最大的众筹平台Kiss Bank（成立于2010年，项目发起人覆盖38个国家，已促成5,180个成功项目，915个项目正在进行中，注册用户427,116个，成功募集资金超过2千2百万欧元）。［1］众筹在法国已经形成了一定的市场规模。

法国的众筹活动从诞生之初就与创业紧密相连，与政府促进新兴企业发展、鼓励创新和扩大就业的经济政策十分契合，受到了政府的大力支持。2012年4月，法国政府将发展众筹与职业教育、税收优惠、政府采购和国际合作等计划一起，纳入政府振兴经济和生产发展的规划之中。2013年4月29日，总统奥朗德在全国“创业大会”(Assises de l’Entreprenariat)上正式宣布，法国将建立“参与性融资”的法律框架，以推动小微企业和青年创业的融资进程。2014年初，在负责小微企业、创新与数字经济的部长Fleur Pellerin的主导下，财政与经济工业部拿出了一份集合众筹平台、行业组织与监管机构群智合力的《参与性融资法令》草案，很快在国民议会得到通过。法令的通过，标志着法国成为了继美国和意大利之后第三个对众筹活动立法的国家，也使法国成为了世界上第一个将各种类型的众筹活动统一纳入法律规定的国家。该法令于2014年10月1日刚刚正式生效，本文将对法令内容和监管机构制定的相应实施条例进行介绍，重点对新创制的金融服务中介牌照和相应的监管体系进行说明，以期对我国在相应领域的立法与监管提供参考意见。

一、总体介绍

众筹活动中起到关键作用的是联系众筹发起人和投资者的平台，《参与性融资法令》［2］通过对从事不同类型众筹活动的平台进行规制，以实现对众筹活动的监管和对投资者的保护。根据平台所涉服务性质，法令创制了专门牌照，使众筹平台成为了货币与金融服务体系中的新成员。以下对法令的名称、立法框架和监管主体进行总体性介绍。

1、名称

法国将源自美国的众筹“Crowdfunding”重新定名，称为“LeFinancement participatif”，即“参与性融资”，“是一种允许以为一个创新项目或企业融资为目的，向一大群人筹集资金的金融机制，主要通过网络进行”。与强调“群众力量”(Crowd)与“资助”(Funding)的美国式众筹的侧重点有所不同，法国的这一称谓突出了“人人参与”(participatif)与“融资”(Financement)。一方面，以“融资”而非“金融”(Finance)或“投资”(Investissement)为名，反映了其以企业需求为视角而非出资人需求，体现出法国式众筹的出发点和关键在于企业融资和鼓励创业。另一方面，以“人人参与”为定语，在“群众”的基础上强调参与，人人都是经济社会的一份子，既反映了法国国民对各项社会事务具有很高的参与度和自觉性的传统，也体现出政府重视和鼓励民众参与的态度——将参与转化为促进消费、生产、企业组织和国民团结的一种重要动力。因此，法国式众筹是一种强调参与的新型融资方式，让每一个法国人都可以便利地为自己的企业或创新计划筹集资金。

2、立法框架

法令根据三种标准将众筹划分模式，有息或无息贷款模式、捐助模式和金融证券模式，进一步根据是否涉及金融监管，分之为金融证券模式和借贷或捐助模式两大类型。因此，法令对两大类型的特殊问题进行分类规定，共有五篇，第一篇是金融证券模式参与性融资，第二篇是借贷或捐助模式参与性融资，第三篇是两大类模式的共同规定，第四篇是有关法国海外省的适用规定，第五篇是过渡条款和最终规定。

在金融监管方面，根据《货币与金融法典》的框架，法国现有货币与金融服务体系中存在四类主要的服务提供商：银行服务提供商、支付和电子货币服务提供商、投资服务提供商，以及其他服务提供商。其中，后两类涉及金融工具投资与交易。根据欧盟《投资服务指令》和《金融工具市场指令》，法国法将与金融工具有关的服务分为核心的“投资服务”和其他“相关服务”。前者是直接涉及金融工具投资的服务，类型包括接收和传达第三方指令、执行第三方指令、以自有账户交易、投资组合管理、投资建议、证券包销、投资担保等；后者是与投资服务相关的服务，包括投资研究、财务分析、信用评级、向企业提供有关资本结构、产业战略的建议等。因此，从事“投资服务”的中介自成一类，即“投资服务商”(PSI)；而从事“相关服务”的则属于“其他服务提供商”，并须取得相应更为细化的牌照。

根据上述框架，《参与性融资法令》将众筹平台归类为“其他服务提供商”，在《货币与金融法典》“其他服务提供商”一篇下，于原有的“金融投资顾问”、“金融工具管理中介”、“集体投资计划管理公司”等牌照外，加入第七章和第八章，创制了“参与性投资顾问”(Conseillersen Investissements Participatifs, CIP，以下简称“证券众筹顾问”)和“参与性融资中介”(IntermédiairesenFinancement Participatif, IFP，以下简称“借贷众筹中介”)两个新的牌照。其中，前者是可以从事金融证券模式的众筹平台，后者是可以从事借贷或捐助模式的众筹平台，法令分别对两者的注册条件、服务范围等进行了规定。

3、监管主体

法国负责对金融市场进行监管的机构有二，一是金融市场管理局(Autoritédesmarches financiers，AMF，以下简称“金融管理局”），一是审慎监管与处置局（Autoritéde contr?leprudentiel et de résolution，ACPR，以下简称“审慎局”）。这一体系的形成经历了数次改革：2003年《金融安全法》(Loide sécuritéfinancière)设立了AMF，合并了原先的证券交易委员会、金融市场委员会和金融管理纪律委员会的职能，统一了证券市场的监管；2008年的《经济现代化法》(Loide modernisation financière)设立了“审慎监管局”ACP，隶属于中央银行，合并了原先银行业和保险业监管部门的职能，将两大领域整合管理；2013年的《银行业分离与监管法》(Loide séparation et de régulationdes activités bancaires)增加了审慎监管局对危机处理的权限，并将之更名为“审慎监管与处置局”（ACPR）。因此，法国的金融监管从分业监管模式，转变为审慎局与金融管理局合作的二元监管模式，以更好地应对金融危机和金融创新与混业经营的挑战。［3］

其中，金融管理局负责证券市场的监管，享有规章条例的创制权、监督管理权和处罚权。具体监管范围包含：市场行为与金融信息、公共投资产品、交易场所、专业人员能力与规范等。审慎局继承了原银行和保险业监管机构的核准、审批和监督权，负责银行业危机处理，并对其监管对象以下两方面进行特别监督：对金融产品消费者的保护，如知情权、合同的订立与程序等，以及对行业协会的监督，如对其规则的建议权。

基于上述监管体系，法令规定，涉及证券发行的平台由负责证券交易的金融管理局监管，而涉及借贷业务的平台由负责银行业务的审慎局监管。此外，两类平台若涉及支付服务，该部分业务属于审慎局的核准和监管范畴。因此，两类牌照所需满足的监管要求存在不同，法令予以分别规定，并授权主管机构就具体实施标准制定条例。

二、具体规定

根据授权，在法令10月1日正式生效前，主管机构制定并通过了如下一系列决定：《2014年9月22日批准修订金融市场管理局总体条例的决定》、《2014年9月30日有关参与性融资中介专业能力的决定》、《2014年9月24日批准保险、银行和金融中介独立登记簿管理机构有关法律地位的决定》、《2014年9月24日关于修订独立登记簿年注册费金额的决定》。这些决定中，一部分对原有注册制度进行修订，明确了两类牌照的注册条件、程序和有关费用，另一部分对法令的一些条款进行了细化规定，其中最重要的是金融管理局根据法令授权对其《总体条例》（Réglementgénéral）所进行的修订，为众筹监管明确了具体实施规则。此外，针对所有上述立法文件，金融管理局与审慎局还发布了简明的指导性说明，供众筹参与者熟悉新的规定。［4］以下结合上述文件，对法国众筹监管规则的关键内容进行具体介绍。

1、平台注册要求

根据法令的规定，众筹平台按其所提供服务性质的不同，分别存在以下三类注册情况。

（1）证券模式众筹平台

证券模式众筹平台提供非上市公司的金融证券认购服务，法令允许此类平台从事以下三类投资服务或相关服务：一、向投资者提供特定投资建议服务，即为证券和债券发行提供投资建议的服务；二、为企业有关资本结构、产业战略和并购提供建议的服务；三、提供参与性融资框架下的认购服务，如认购书管理。

证券模式平台可以注册为“证券众筹顾问”牌照，须符合如下基本条件：1）必须是在法国设立的法人；2）其经营管理人必须满足一定的年龄、信誉、专业能力的要求；3）须加入一个行业协会，并遵守该协会的职业规范和尽职规则；如果没有加入上述协会，由金融管理局直接对平台及其经营管理人是否符合要求进行审查。其中，经理人专业能力通过其文凭、职业经验或职业教育经历进行证明。

平台除了可以成为新规定的“证券众筹顾问”外，根据现有的金融服务提供商体系，平台也可以注册为原有的“投资服务提供商”牌照。两类牌照在经营范围和注册条件方面存在不同，主要有以下四个方面：1）注册资本要求，前者没有注册资本限制，但后者的注册资本最低为5万欧元，如果从事收取客户资金或证券的服务，则注册资本最低为12.5万欧元；2）服务范围，前者只能在法令规定的条件下发行简单证券，即普通股和固定利率债券，并且不得代客户持有资金或证券，而后者可以持有客户的资金或证券，并发行各种类型的金融证券；3）牌照的效力范围，前者仅在法国国内有效，不受欧盟其他成员国的自动认可，而后者享有欧盟单一市场“护照”，即机构持其所在国颁发的执照即可在欧盟其他任何国家营业或开设分支机构；4）监管主体，前者在“中介”登记簿［5］中进行注册，由金融管理局管理，后者则在“金融代理人”登记簿中注册，由审慎局核准，因而两者的注册费用、受监管事项存在不同。

（2）借贷模式平台

法令框架下，借贷模式平台从事信用贷款中介服务，仅允许自然人为主体，在不出于职业或商业需求的条件下，向他人提供不超过一定限额的贷款。该借贷活动构成对“非信用机构或投资公司不得经营信用贷款业务”的禁止性规定的一项新豁免。借贷既可有息也可无息，自然人为个人培训、或自然人或法人出于职业目的所进行借贷应当是有息贷款，而自然人其他目的的借贷、以及非盈利组织的公益性借贷可以是无息贷款。

借贷模式平台须在“中介”登记簿注册为“借贷众筹中介”，并符合如下注册条件：1）必须是在法国设立的法人；2）其经营管理人必须满足一定的年龄、信誉、专业能力的要求。有关接受第三方资金和资金转移，牌照本身不包含对此类服务的许可，但作为支付服务主管机构的审慎局有权在支付总额预计不超过法定上限的条件下，向平台颁发有限的“支付机构”许可，该许可允许其从事资金转移服务，但平台须满足最低资本额要求。此外，平台也可以申请注册成为“支付服务提供商”，接受更加严格的监管，以提供全面的支付服务。

“借贷众筹中介”牌照可以与其他金融服务商牌照同时使用；而持有“证券众筹顾问”牌照的平台也可以申请“借贷众筹中介”牌照同时使用，从事多种模式的众筹活动。

（3）捐助模式平台

尽管法令将捐助和借贷模式的众筹放在一起进行统一规定，然而从事捐助模式的平台在注册方面具有选择权：既可以选择注册为“借贷众筹中介”，并遵守相应规定；也可以选择不注册，不受相应规定约束，但不得对外宣称为“借贷众筹中介”或使用相应标志，但既从事借贷又从事捐助的平台必须注册为“借贷众筹中介”。

监管者提示，注意区别平台与“公告栏网站”，后者只从事公布众筹项目信息的业务，不参与项目筛选，不收取除发布公告外的任何费用，因而此类网站不受新法令的约束。

2、对“证券众筹顾问”证券公开发行的豁免

法国没有专门的证券交易法，而是系统地规定在法典中。法国对证券公开发行［6］实行核准制，不论是否申请在证券交易所上市，发行人均须向金融管理局提交招股说明书，经实质审查通过后才能公布，发行成本较高。因此，法律规定了两类主要的豁免，使发行人免于提交说明书：一是小额发行豁免，即12个月内所发行证券总额不超过金融管理局规定的一定上限；二是私募豁免，仅面向任意数量的“合格投资者”（investisseursqualifiés，即满足一定条件的投资机构或个人）、或理财服务提供者（个人），以及不超过一定人数的非合格投资者。众筹平台上的证券发行可以适用这两项豁免，其中新法令对“证券众筹顾问”适用的小额豁免标准进行了细化，须同时满足三方面条件：

第一、证券类型。可以在平台上发行的金融证券本身是不得在规范市场和多边交易设施上发行或交易［7］的证券，而且只有两种：普通股或固定利率债券。

第二、发行方式。必须通过PSI或者“证券众筹顾问”，同时，平台的网站必须设置金融管理局规定的“分步访问程序”，防止潜在投资者直接接触到具体项目信息：第一步，向网民告知证券投资的性质及其风险，必须按照上表作出提示后，才可以进入具体信息页面；第二步，认购前，平台必须要让潜在投资者进行一项适当性测试，包括投资者的经验、知识以及家庭和继承情况，让出资人对项目与其自身能力是否相符进行确认。平台只有对网站按要求设置分步访问程序后，才可使用“参与性融资平台”的图标。监管者要求，符合上述要求的平台必须将该图标标示于网站显著位置，以示其合法身份。

第三、发行总额。12个月内融资总额不超过1百万欧元，即满足小额要求。

满足上述条件的发起人免于提交说明书，但仍需向平台提供基本信息，包括公司业务、项目计划、风险，所发售证券有关权利，转让条件等基本信息，平台负有向投资者提供一切相关信息的披露义务。

3、对“借贷众筹中介”服务的特别规定

（1）借贷限额

不同于证券项目的无限额，条例在法令授权下明确了借贷项目的金额限制。一方面，对借款人设置了单个项目的贷款额上限：每个发起人每个项目最高贷款额不得超过1百万欧元。借款人可以在不同的平台上同时发起项目，但必须向平台告知借款人在其他平台上的借贷情况，保证其就同一项目的借贷不超过1百万欧元的上限。另一方面，对投资额设置了上限：有息借款，每个项目不超过1千欧元；无息借款，每个项目不超过4千欧元。设置限额在于强制分散风险，以对出借人进行保护。

（2）审慎局对借款合同的要求

金融产品消费者的保护，如知情权、合同的订立与程序等，是审慎局的重要职能。因此，审慎局要求“借贷众筹中介”负有向借款人按标准提供格式合同的义务。借款人与每一位出借人之间是借贷合同关系，由平台负责提供格式合同，供双方在线远程签订，形式和内容以审慎局指定的格式为标准：合同必须明确贷款利率，整个借款期间利率固定，且不超过法定的高利贷款利率的上限；合同应当明确双方是否有撤回权，如有，规定开始日期、期限和操作方式；还应明确发起人是否有权提前还款，并规定操作方式。

（3）组织规则

“借贷众筹中介”还须遵守一些法定的组织规则，包含下列信息披露义务：1）每年发布业绩报告；2）向出借人提供一定的评估工具，使其可以根据其收入和费用对预计借款额进行估计；3）向借款人提供一份综合信息文件，使之了解和明确有关众筹借贷金额、协议利率、借款期限、清偿条件和总体成本等信息；4）应向审慎局主动提供相应情况的信息，缴纳管理费，配合其检查和管理活动，尤其是对出借人信息保护和合同格式有关的违法行为以及未履行义务之情况的调查权。

4、其他共同义务

法令和相关条例对平台的经营行为作出了各方面的规定，要求平台必须履行以下主要义务：

（1）职业保险与破产应对措施：平台应当办理职业保险，以覆盖其职业民事责任可能导致的经济损失（2016年7月起该义务将具有强制性，成为注册条件之一，此前必须告知客户其是否已经办理此类保险）。此外，“借贷众筹中介”平台破产或终止服务时，必须和一个有资格从事交易的服务商签署协议，由后者负责完成正在进行中的项目，项目完成后才可结束服务。

（2）制定项目筛选标准和遵守尽职规则；不得收取除报酬或手续费之外的任何资金。

（3）负有信息披露和风险提示义务，内容包括：平台所持牌照、注册号，平台的报酬方式和费用，项目申请资格、筛选条件、项目发起人资格标准，每个项目及其发起人的信息，以及其他与项目有关的风险警示，如证券模式下的退出机制和证券转售的条件和限制、借贷模式下过度负债和无法还款的后果，等等。

（4）遵守对推销和广告宣传的限制规定：对于推销，“借贷众筹中介”不得从事任何对特定项目的推销活动，“证券众筹顾问”也不得对特定项目进行推销，除非该证券发行人已经向金融管理局履行了招股说明书义务；对于广告，在不涉及特定项目的条件下，平台可以进行“商誉”广告宣传，但注意涉及贷款利率或任何与金融交易有关的数字，要求表达方式必须清楚、明确且易懂，不得误导潜在投资者。

（5）遵守反洗钱和反资助恐怖主义的规定：如果从事反洗钱、反资助恐怖主义、诈骗罪、违法收受客户的金融票据等违法行为，规定了其所承担的违法责任或刑事责任，包括经营管理人禁止从业、暂时禁止营业、罚款、没收财产、司法解散等。

三、小结

综合法令、相关决定与条例，法国对三类众筹平台的监管规则小结如下表：

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总体上，法国的立法措施较为宽松。根据法国政府的表述，法令强调“创新、信任和包容”［8］三点核心精神：创新是指，取消用资人的融资市场准入门槛，便利创业融资；信任是指，确保信息在风险、费用和项目方面的透明，促进众筹各方的互相信任；包容是指，投资者没有参与门槛，不同于其他一些国家的合格投资者等规定，任何人都可以参与投资。

其中最为重要的是建立信任，关键在于对联系众筹发起人和投资者的关键——平台进行监管，从而实现对众筹活动的风险控制和对投资者的保护。事前的注册制度和网站设置可以保证信息披露和透明度，职业保险和行业协会有助于实现行业的自我管理，事中事后的主管机构监管、破产制度以及刑事责任的追究有利于防范潜在风险和打击犯罪，从而从各个阶段和各个方面促进众筹参与方之间的信任，构建一个良好的众筹生态环境。

在公权力的监管之外，注重行业自治、强调市场主体的参与，是法国众筹生态系统的一大特色。以法国最大的众筹行业协会之一“法国参与性融资协会”（FPF）为例，其目前已有30个平台成员，从成员的负责人中产生了董事会，并根据相关法律规定制定了《职业行为守则》，［9］每个成员必须签署并遵守其规定。董事会对成员的运营行为进行监督，包括信息真实、严格管理、监督项目资金用途等，还提供了纠纷解决的仲裁机制：如果成员出现发起人和投资者之间或发起人、投资者与平台之间的纠纷或索赔时，成员应当在一个月的时间内进行简单处理，如果纠纷任何一方不满处理结果，可以向协会董事会申请仲裁。此类仲裁制度对于所有的众筹参与者来说，无疑增添了保障机制。行业自治是对主管机构监管职能的有益补充，有利于市场内部管理和优胜劣汰，以最终形成一个生态良好的市场——这样的市场就是最好的投资者保护，使投资者作为经济理性人，可以在权衡风险与收益的基础上自负风险。

正如法国总统奥朗德所说，“未来的经济，是风险经济，是创新经济，是数字经济。”［10］经济发展离不开法律保障，然而，如何在风险与创新的市场背景下制定符合经济发展需求的规则，不是一个简单的问题。未来的立法和监管的关键可能在于站在市场主体角度思考如何进行制度支持，法国的众筹立法正体现了这一精神。

［1］数据来源于三平台官网。

［2］Ordonnance n.2014-559 du 30 mai 2014 relative aufinancementparticipatif.

［3］参见姜影：《后危机时代法国金融监管改革新架构及其启示》，载《现代管理科学》2014年第4期。

［4］AMF,ACPR: S’informer sur le nouveau cadreapplicable au financementparticipatif, 2014.9.30.

［5］《保险法典》第L.512-1条规定了ORIAS系统，专门用于保险、银行和金融服务中介进行注册的“中介”登记簿。

［6］构成证券公开发行有两种情况：1）无论通过何种途径或形式，向他人介绍待发行证券及其发行条件的足够信息，以促使投资者做出购买或认购该金融证券的决定；2）通过金融中介进行金融证券的认购。

［7］欧盟《金融工具市场指令》MiFID取消了《投资服务指令》所规定的“集中规则”，即中介机构必须在规范市场执行股本证券交易的限制，允许中介在非规范市场交易场所提供服务。其中，多边交易设施MTF，是一种由投资公司或市场运营者运行的多边系统，汇集多方在该电子系统中根据非任意性原则，可以对规范市场上和之外的金融工具进行交易。

［8］Fleur PELLERIN, ?Faire de la France le pays pionnier dufinancementparticipatif ?, Ministère de l'économie et des Finances, Paris, le 12 février2014.

［9］ Association Financement ParticipatifFrance(FPF):Code de déontologie, avril2014,http://financeparticipative.org/wp-content/uploads/2014/04/Code-d%C3%A9ontologie-FPF_-Avril_2014.pdf.

［10］“L’économiede demain, c’est l’économiedu risque, c’est l’économiede l’innovation,c’est l’économiedu numérique. ”Fran?ois Hollande, San Francisco, 12février2014.