巴塞尔协议与加密资产监管

2021年6月10日，巴塞尔委员会（BCBS）发布咨询文件《对加密资产敞口的审慎处理》，将银行类金融机构对加密资产的敞口纳入巴塞尔协议的监管框架。这份咨询文件扩大了加密资产定义，建立了加密资产分类标准，并围绕巴塞尔协议的三大支柱——最低资本要求、监管审查和市场纪律讨论如何处理加密资产敞口。

值得注意的是，巴塞尔委员会定义的加密资产（Crytoasset），不局限于比特币、以太币等通常所说的虚拟资产（Virtual Asset），更包括Token化证券、稳定币等数字资产，实际上针对银行类金融机构在金融科技时代将涉及的新的资产类型。这份咨询文件有鲜明的前瞻色彩，体现了巴塞尔协议与时俱进的精神。鉴于巴塞尔协议在金融监管中的关键地位，这份咨询文件对加密资产监管的意义很大。

什么是加密资产

巴塞尔委员会给出的定义是：加密资产是主要依靠密码学、分布式账本或类似技术的私人数字资产，而数字资产（Digital Asset）是价值的数字表示，可以用于支付、投资或获得商品或服务。

这个定义有以下要点：

第一，加密资产属于数字资产而非实物资产，但并非所有数字资产都属于加密资产，只有主要依靠密码学、分布式账本或类似技术的才行。比如，记录在中央证券登记机构（CSD）或托管机构账户中的股票、债券和大宗商品等尽管是数字资产，但不属于加密资产。这一点涉及金融基础设施中账户模式和Token模式的区别。在账户模式下，中央证券登记机构使证券非实物化，使证券成为中央证券登记机构账户中的电子记账科目，使证券交易不涉及纸质凭证的物理交割（非流动化），而体现为相关账户的借记和贷记操作。密码学、分布式账本或类似技术也能实现非实物化和非流动化，用Token代表价值，用Token转让代表价值流通。尽管账户模式和Token模式都能支持价值的数字表示，但在管理方式、交易、清结算和隐私保护等方面存在重要区别。

首先，账户一般是中心化管理的，用户在开户时需要向账户管理者提供身份证明信息。Token可以中心化管理，也可以去中心化管理，开放性更好。用户只需证明自己知道某些特定信息（主要是私钥）。

其次，金融账户是实名制的，而Token支持可控匿名，能更好保护用户隐私，但也造成了金融监管上的挑战。再次，账户有不同层级，交易体现为相关账户的借记和贷记操作，因此也是分层级的。Token可以直接点对点交易，无需依靠中间机构，并且交易天然是跨境的。最后，不同用户有不同账户“视图”，而Token则是共享账本。

第二，加密资产属于私人数字资产，价值基础是私人部门或市场机构。这样就把央行数字货币（CBDC）排除在加密资产以外（有些央行数字货币使用账户模式，在存在形式上就不符合加密资产定义）。但这个界定有不清晰之处。除中央银行以外的公共部门机构发行的Token形式的证券，应该也属于加密资产范畴。比如，世界银行2018年发行的全球第一个使用区块链创建和管理的债券Bond-i。

第三，加密资产的用途包括支付、投资以及获得商品或服务三个方面。这对应着证券监管对加密资产的划分——支付型、证券型和功能型。加密资产监管目标是促进金融稳定和金融消费者保护，防止加密资产被用于洗钱、恐怖融资和逃漏税等用途，并符合碳减排方向。

总的来说，加密资产是除央行数字货币以外，用Token表示的价值。这样就把加密资产与实物资产、基于中央证券登记机构或托管机构的非实物化证券区别开来。加密资产在管理方式、交易、清结算和隐私保护等方面的特色，是它们能成为一种新的资产类型的关键原因，但由此引入的新风险，也构成加密资产监管重点。

加密资产分类标准

巴塞尔委员会按价值基础将加密资产分为两类——1类和2类，其中1类加密资产又分为1a和1b两个子类。巴塞尔委员会在分类中采取排除法，对1类加密资产采取非常严格的标准，凡是不符合的就都归于2类加密资产。

（一）1类加密资产

1a类加密资产包含现金、存款、贷款、债券、股票、大宗商品或其他传统资产的Token化。此处的“传统资产”指记录在中央证券登记机构或托管机构账户中的资产（即账户模式）。1a类加密资产与对应的传统资产除了存在形式不同以外，拥有相同的法律权利，体现在资产所有权、未来现金流和清偿顺序等方面。如果某类加密资产需要先赎回或转化为传统资产，才能拥有与传统资产相同的法律权利，就不符合1a类加密资产的标准。需要看到的是，即使1a加密资产与对应的传统资产拥有相同的法律权利，它们在交易场所、投资者群体和交易方式等方面的差异，也会影响它们的流动性、市场价值以及作为抵押品来缓释信用风险的能力。

1b类加密资产不拥有与对应的传统资产相同的法律能力，但通过稳定机制实现了价值挂钩关系。稳定机制的核心是一个受信任的发行机构。该发行机构基于足额的传统资产储备发行加密资产，并且保证完全的可赎回性，也就是投资者始终能用加密资产1：1兑换对应的传统资产。稳定机制有多种可能的安排，有两个要点：第一，作为发行储备的传统资产池与发行机构之间是否有破产隔离关系；第二，哪些人或机构可以直接向发行机构赎回加密资产（即赎回者群体）。这两个要点决定了对1b类资产的监管要求。

因此，对1b类加密资产，是先有传统资产，再通过稳定机制生成传统资产在Token模式下的“镜像”，而1a类加密资产没有“镜像”属性。巴塞尔委员会要求，1a和1b类加密必须全部符合以下要求，只要有一条要求不符合，就属于2类加密资产。

1.（1b加密资产的）稳定机制

稳定机制必须始终有效，体现为加密资产与对应的传统资产之间的相对价格差异，在1年中超过0.1%的次数不得超过3次。否则，稳定机制就不是始终有效的。

稳定机制必须支持基于充足数据的风险管理。比如，作为发行储备的传统资产池的构成和估值。

发行储备资产的真实性。

2.与加密资产有关的权利、义务和权益有清晰定义，在法律上可执行，并且相关法律框架保障结算最终性（Settlement Finality）

加密资产必须始终保障完全的可转让性和结算最终性。1b类加密资产必须保障完全的可赎回性。

加密资产必须保持完善的文档记录。在结算最终性方面，应该载明关键金融风险完成转移的时点，以及交易不可撤销的时点。1b类加密资产必须清晰定义：赎回者群体构成，赎回者的义务，赎回的时间框架，赎回得到的传统资产，以及赎回价值的确定方法等。

3.加密资产相关功能（包括发行、验证、赎回和转让等）及其所依托的网络（包括分布式账本或类似技术），在设计和运营层面均能充分缓释和管理任何重大风险

加密资产相关功能及其所依托的网络，不会损害加密资产的可转让性、结算最终性或可赎回性。

执行加密资产相关功能的实体必须遵循稳健的风险治理、控制政策和实践标准，以处理相关风险，包括但不限于：信用风险，市场风险，流动性风险；运营风险，包括外包、欺诈和网络风险；数据丢失的风险；各种非财务风险，包括数据完整性；运营弹性；第三方机构风险管理；反洗钱和反恐怖融资。涉及的实体包括加密资产的发行机构，转让和结算系统的运营者，稳定机制的管理者，以及发行储备资产的托管机构。

加密资产所依托的网络应保障所有交易和参与者都可追溯。相关影响因素包括：运营架构，是一个还是多个实体执行网络核心功能；开放程度，即网络准入有无限制；节点的技术角色，是否存在分工关系；验证和共识机制。

4.执行加密资产赎回、转让和结算最终性的实体必须接受监管

涉及的实体包括转让和结算系统的运营者，稳定机制的管理者，以及发行储备资产的托管机构。

从这些要求看，巴塞尔委员会为1类加密资产制定了非常严格的标准，归纳起来有以下要点。

第一，1a类加密资产与对应的传统资产拥有相同的法律权利。这必须有立法保障，类似于国家通过修法让央行数字货币具有和纸币一样的法偿货币地位。

第二，1b类加密资产的稳定机制要严密设计，以满足“始终有效”标准，包括发行储备资产的托管、投资和流动性管理策略，赎回者群体构成，申购赎回机制，套利机制使加密资产与对应的传统资产的价格收敛的效力，定期接受第三方审计，以及信息披露等。

第三，如果1类加密资产采取分布式账本技术，则只能是有准入限制的联盟链，而不能是无需许可的公有链，并且并发处理能力强，不能因分叉而影响结算最终性，还能与中央证券登记机构或托管机构的账户系统高效协同。第四，1类加密资产的发行机构，发行储备资产的托管机构和投资机构，赎回者群体，以及分布式账本的验证节点都要遵循稳健的风险治理和控制政策和实践标准。

目前，全球范围内符合1a类加密资产要求的几乎没有，最接近1b类资产的是各类稳定币，但现有稳定币也很难符合1b加密资产要求。

（二）2类加密资产

几乎所有现存的加密资产都属于2类加密资产，主要包括：

在公有链上完全基于算法发行的、没有任何资产储备或信用支撑的虚拟资产，包括比特币、以太币等。

达不到1类加密资产标准的Token化证券和稳定币。

经“加密资产+智能合约”组合而成的新的加密资产，比如DeFi。

NFT。目前，大部分艺术品NFT是一种无版权的复制品。

巴塞尔委员会基于审慎原则，默认所有加密资产都属于2类加密资产，除非银行类金融机构通过分析、风险管理和监测，向监管机构证明某加密资产符合1类加密资产的全部标准。

巴塞尔协议对加密资产敞口的处理

巴塞尔协议对加密资产敞口的处理遵循了三个原则。

第一，功能监管，“相同风险，相同活动，相同处理”。加密资产如果提供了与传统资产一样的经济功能，造成了一样的风险，就应该遵循相同的监管处理。对加密资产使用的技术，巴塞尔协议采取技术中性原则，不会明确鼓励或抑制某种技术的使用。

第二，穿透式识别加密资产的风险，使用主流的风险计量、防范和处置等方法，从而将加密资产纳入巴塞尔协议的监管框架，而不是“另起炉灶”。

第三，巴塞尔协议是国际活跃银行的最低监管标准，各国可以根据自身情况实施更严格的监管。特别是，如果一国禁止本国银行类金融机构有加密资产敞口，就会被认为遵循了全球审慎标准。我国属于这种情况。接下来，按巴塞尔协议三大支柱和加密资产分类讨论巴塞尔协议对加密资产敞口的处理。

（一）最低资本要求

1类加密资产将根据巴塞尔框架判断是属于银行账簿还是交易账簿，以及对相关敞口的处理是适用标准法还是内部评价法。巴塞尔委员会认为，鉴于加密资产的很多新特征，对内部评级法的使用应非常慎重。

1类加密资产的信用风险和市场风险资本要求应不低于对应的传统资产，但1b类加密资产还需针对稳定机制引入额外资本要求。这方面存在多种可能的情况，需要具体问题具体分析。比如，如果某1b类加密资产只有一个赎回者，投资者只能通过该赎回者将加密资产兑换为对应的传统资产，那么投资者就会承担该赎回者违约的风险。在信用风险资本计量上，这相当于投资者持有一笔对该赎回者的无抵押贷款。

再比如，如果某1b类加密资产的发行储备资产由一个享有破产隔离地位的实体持有，法律保障了投资者对发行储备资产的索取权，那么就无需针对赎回者的信用风险引入资本要求。此外，鉴于1类加密资产使用了新技术，可以考虑引入针对运营风险的附加资本要求。

巴塞尔委员会认为2类加密资产以及2类加密资产的组合（比如比特币ETF）、股权投资和衍生品等属于高风险资产，应使用1250%的风险权重。在8%的资本充足率下，这意味着银行类金融机构要有充足资本以吸收2类加密资产价格完全“归零”造成的损失。

巴塞尔委员会认为，当前无需在杠杆率、大额风险敞口和流动性比率等监管中对加密资产引入新的处理方法，沿用现有处理方法即可。特别在流动性比率监管中，巴塞尔委员会认为，加密资产不满足合格优质流动性资产（HQLA）标准；在流动性覆盖率（LCR）计算中，属于资产方项目的2类加密资产使用0%的预期现金流入率，属于负债方项目的2类加密资产使用100%的预期现金流出率；在净稳定资金比例（NSFR）计算中，属于资产方项目的2类加密资产使用100%的稳定资金需求系数，属于负债方项目的2类加密资产使用0%的可用稳定资金系数。

换言之，在流动性比率计算中，2类加密资产被视为完全没有市场流动性或融资流动性。

（二）监管审查

银行类金融机构如果对任何类型的加密资产有直接或间接敞口，就应在持续经营假设下对尚未被巴塞尔框架覆盖的风险进行评估、管理和缓释，包括：第一，与分布式账本有关的运营风险和网络安全风险，包括秘钥丢失、登录凭证被破坏和分布式DoS攻击；第二，与底层技术有关的风险，包括分布式账本技术或类似技术网络的稳定性，分布式账本的验证机制，服务的可及性，以及节点运营者的可信度和多元化程度；第三，与洗钱和恐怖融资有关的风险，要遵循反洗钱金融行动特别工作组（FATF）提出的“以风险为本”方法。

监管机构根据银行类金融机构提供的信息，审查银行类金融机构识别和评估相关风险的政策和程序是否恰当，以及评估结果是否充分。如有不足，监管机构有权要求银行类金融机构实施补救措施，包括压力测试，情景分析，计提拨备，附加资本要求，以及监管限制或其他缓释措施。

监管机构如果认为针对1类加密资产的信用风险和市场风险资本要求不足以覆盖相关风险，可以上调资本要求，包括：第一，禁止所有银行类金融机构使用内部评价法；第二，在标准法和内部评级法中使用更长的流动性期限；第三，在市场风险框架下，针对加密资产与对应的传统资产之间的差异测量基差风险；第四，在加密资产的一些技术特征影响其偿付能力时，使用资本要求的调整系数。

（三）市场纪律

银行类金融机构除了遵循第三支柱信息披露要求以外，还应针对加密资产敞口披露以下信息：第一，与加密资产有关的商业活动，以及该类商业活动如何影响银行类金融机构的风险状况；第二，针对加密资产敞口的风险管理政策；第三，与加密资产有关的报告范围和主要内容；第四，当前和兴起的与加密资产有关的最显著风险，以及如何管理这些风险。

银行类金融机构应定期披露与1a类、1b类和2类加密资产敞口有关的信息，包括：第一，直接和间接的敞口大小；第二，资本要求；第三，会计分类。

小结

巴塞尔委员会《对加密资产敞口的审慎处理》对加密资产给出了目前范围最广的规范定义。除了央行数字货币以外，加密资产既包括以比特币为代表的虚拟资产，也包括传统资产在新技术条件下的新存在形式。巴塞尔委员会默认大部分加密资产属于2类加密资产，银行类金融机构要在加密资产价格完全“归零”和完全没有市场流动性或融资流动性的保守假设下，满足资本充足率和流动性比率等要求。但如果某类加密资产达到1类加密资产的要求，银行类金融机构面临的资本要求将相当于或略高于对应的传统资本。这一方面体现了巴塞尔委员会的审慎态度和保守价值观，另一方面对密码学、分布式账本或类似技术与传统资产的结合创新提供了激励机制——创新只要满足巴塞尔委员会设置的标准，面临的资本要求就将显著下降。鉴于目前市场上合格的1类加密资产很少，巴塞尔委员会的这个方法论将促使创新服务于金融稳定和金融消费者保护等目标。针对加密资产带来的新问题，巴塞尔协议显示了很好的开放性和包容性，风险识别、计量、防范和处置等方面的方法和工具显示了很好的普适性。

银行类金融机构在金融系统中居于枢纽位置，将在加密资产生态中承担多种角色，可能包括1类加密资产的发行机构，发行储备资产的托管机构和投资管理机构，加密资产的投资者和做市商，虚拟资产服务提供商（VASP），以及分布式账本的验证节点等。因此，巴塞尔委员会《对加密资产敞口的审慎处理》通过约束银行类金融机构，将对加密资产生态产生全方位影响，并将影响证券和保险监管对加密资产的处理。