我们需要“公共货币”吗？

英国发行纸币已经超过300年了，英格兰银行金融稳定性副行长Jon Cunliffe近期在伦敦OMFIF数字货币研究所发表演讲，回顾了英国公共货币的产生和私人数字货币的发展，讨论了在日益数字化的世界中英国货币的未来。

我今天想谈谈我们是否需要“公共货币”。首先应该明确指出，我在这里说的不是公共支出，而是货币本身的形式：我所说的“公共货币”是指国家向其公民发放的供日常使用的钱。 

如今的英国货币

这似乎是一个相当奇怪的问题。 

在英国，英格兰银行已经持续300多年向公众发行货币。它发行的钞票，印有著名的“我保证向持票人付款（I promise to pay the bearer ）”承诺，被放置在数百万人的钱包中，并每天数百万次被公众用于进行交易。 

这些纸币和硬币是以英国的货币英镑计价的。英格兰银行代表国家，负责将通货膨胀保持在2%的目标上，以保证货币的稳定价值。 

在英国，一般使用的公共货币只能以实物现金的形式获得。它是随处可见的、值得信任的，也是这个国家的许多人在想到金钱时出现在他们心中的形象。 

然而，如今英国人持有和使用的大部分资金并不是由国家发行的实物“公共货币”，而是由商业银行发行的“数字私人货币”。人们持有的大约95%的资金现在是作为银行存款而不是现金存在的。在日常使用中，新冠肺炎疫情发生前，只有23%的付款是用现金形式的公共货币支付的，低于10年前的近60%。 

这些私人货币不是对国家的要求，也不是对国家资源的支持，它不在熟悉的英格兰银行承诺“支付持票人”的范围内。

我不清楚公众在多大程度上理解公共货币和私人货币之间的区别——甚至在大多数时间里，他们都在使用私人资金。我也不知道有任何调查或研究可以解决这个问题。 

多年来，我时常会向我遇到的人们问这个问题。当然，这种方法在统计上是应受谴责的，政策制定不应该被基于此。但答案表明，人们通常不知道私人货币和公共货币之间的区别。 

而且，在危机时期之外，他们使用的货币类型、谁在其背后给予支持，并不是他们特别感兴趣的东西。 

事实上，与历史上的某些时期不同，我们目前并没有过多地考虑这些事情，而且英国的人们对他们使用的货币有普遍的信心，不管它的形式和发行者如何，我认为，这是一件好事。 

这不是一场意外。正是由于英国货币管理机构框架的可信性，它将私人货币与国家发行的公共货币挂钩。

这个框架有许多重要的元素：一个独立的中央银行可以确保货币/账户单位价值的稳定；发行货币的商业银行会受到监管，以确保其稳健。商业银行在英格兰银行开立账户，运用英格兰银行发行的公共货币结算其电子交易，并能够向央行借款，以应对包括压力时期在内的流动性短缺。同时，存款担保计划为商业银行的资金持有人提供银行失败的保护。 

至关重要的是，私人货币与公共货币之间的挂钩也是由于人们有权随时在他们持有的私人货币和公共货币之间交换，只要他们希望——他们每次去自动取款机或使用在银行账户中的现金支付，没有任何限制或价值的损失。 

当人们对英国使用的公共或私人货币的信心被动摇时，我们不必再回顾过去了。货币稳定框架运行了还不到25年，在此前的时期，以英镑计价的所有公共和私人货币的价值都是不稳定的。 

目前的银行监管框架和存款担保计划起源于最近的经验。就在10年前的金融危机中，政府被迫救助银行体系，并付出了巨大的成本，以避免数百万公民损失他们持有的对商业银行索赔的钱——以及随后对私人货币的信心的普遍丧失。 

更清楚的是，我认为我们过去10年的改革促成了更加稳健和弹性的商业银行部门。过去12个月的经验说明了银行系统对极端经济冲击的恢复能力。 

但这些不太遥远的事件强调了，对货币或特定形式货币的信心的威胁，不仅仅是历史书中的一些内容。货币始终是一种在压力下可能非常脆弱的社会惯例。

货币未来的发展趋势

货币不仅是一种社会惯例，也是非常动态的。它可以采取的形式和使用的方式在不同历史和社会之间有实质性的不同。变革往往是由技术创新的互动所驱动的，这改善了货币的功能——例如，让其更安全或更方便使用。 

在过去的几十年里，我们一直经历这样变化的时期。 

在货币供给端，商业银行，数字货币更便于为公众使用，更便宜，且使用更广泛，尤其是用于交易额较低的交易。 

在货币需求端，便利性，尤其是在电子商务方面，已经激发了公众对数字货币的需求。因此，实物现金形式的公共货币的使用一直在减少。

这些变化在英国非常明显，主要的形式是向公众发行信用卡和借记卡，更快的支付系统的发展和电子货币的出现（商业银行货币的衍生品）。2015年，数字支付超过了现金，到现在，已经占了所有支付金额的四分之三，仅借记卡就占了支付金额的42%。 

由于唯一可被公众使用的数字货币是私人的商业银行货币，近几十年来从实物现金到数字支付的转变意味着从公共货币向私人货币的转变。

新冠肺炎疫情以及随之而来的强制的远程生活、工作和交易，暂时加速了这些趋势。例如，英格兰银行最近的一项调查发现，70%的受访者使用的现金比疫情前要少，公众已经大量使用非接触式支付和互联网交易。

当然，我们并不知道，当疫情过去之后，这些变化会有多持久。然而，我认为，过去12个月的经历将进一步加速从实物货币向电子/数字货币的转变，这是一个相对安全的选择。 

近年来，使数字私人货币在电子商务和面对面交易中更便宜、更方便的技术创新，有些“过时”和广为人知。然而，在不久的将来，有一些较新的技术和创新，比如令牌化和分布式账本，可能会进一步改变我们所使用的货币。 

稳定币（Stablecoins ）是一种加密资产，可能是其中最著名的。稳定币的支持者声称，它们有可能从根本上降低数字货币的成本，增加其“功能”和“可以做的事情”，以我们现在只能想象的方式将货币更深入地嵌入数字世界。 

这些新货币形式的支持者通常不是银行，而是科技公司，包括所谓的“Big Tech”互联网平台。他们的商业模式与银行截然不同：许多公司对提供信贷没有兴趣，而是寻求将新形式的货币整合到他们其他的数据驱动服务中。 

这引起了包括英格兰银行等公共当局的广泛关注，他们现在正在努力解决一个棘手的问题，即什么监管框架应该适用于私人货币的非银行发行者。（关于这点我今天不打算深入讨论，英格兰银行将很快发布一份关于非商业银行数字货币的公共政策影响的讨论文件。） 

这种发展将导致货币形式由现金和公共货币进一步转向私人数字货币。当然，这也可能永远不会发生。然而，在目睹了其他经济部门的数字化转型后，人们可以预见下一波导致进一步重大转型的技术：在支付领域，也即将经历从“黑莓”世界到 “iPhone”引入的转变。 

英格兰银行致力于生产实物现金和纸币，只要有需求就能够获得，并正在与其他当局合作，支持继续获得现金。我不认为现金需求会很快完全消失，许多人仍然依赖于它，原因有很多，但是现金，以及公共货币，占我们在英国使用的比例越来越小，在数字世界也越来越无法使用。 

在英国，如果我们想保留能够被普遍使用并让公民能够获取的公共货币，国家将需要发行公共数字货币，以满足现代生活的需求。 

这一点很重要吗？

这不仅仅是央行面临的问题：如果公众不能获得他们可以在日常生活中使用的公共货币，这很重要吗？

目前，英国公共和私人货币的混合是历史的结果，而不是一些明智的政策决策。一些人可能会说，一般可用的公共货币正在成为一个时代错误。鉴于我们有我前面讲到的私人货币的可信公共权力框架，为什么国家需要与私营部门竞争，参与向公众发行货币呢？英国政府不再直接向公众提供电力或水吗？为什么它要提供货币呢？

这些都是不应该被忽视的重要问题。任何关于国家应该向其公民发行一种新形式的数字货币的决定，都不能仅仅基于公共货币在社会中的角色正在下降这一事实。它必须基于评估确保可获得和可使用的公共货币的效益以及让其消失的成本和风险。

这样的评估还没有在英国进行，也没有决定引入一种公共的数字货币——或者使用它的技术名称，中央银行的数字货币（CBDC，Central Bank Digital Currency ）。 

引入CBDC将是一个非常重要的公共项目，它将对金融部门、许多经济部门和更广泛的社会产生重大影响。

英格兰银行和许多其他央行一样，近年来一直在研究这些问题。去年我们发表了一篇论文介绍通用公共数字货币的说明模型。我们将很快发表另一篇关于新数字货币产生的公共政策问题的讨论文章。 

在今年的英国金融科技周上，财政大臣宣布成立一个由财政部和英格兰银行领导的特别工作组，以确保英国当局之间采取战略措施，共同探讨CBDC提出的问题。

我并不想预测这项工作的结果，但根据到目前为止所做的工作，或许可以提出我的一些初步看法，对于CBDC可能带来的好处，以及相反地，允许公共国家货币消失可能存在的风险。 

随后，我将展望未来和现在，以及非银行私人货币发行人可能的进入，如“BIg Tech”平台。考虑到支付技术的发展速度，以及在我们的交易方式中看到的变化，任何没有前瞻性的评估都很有可能被事件所超越。 

金融稳定性

首先，缺乏公共货币供一般公众使用，会对金融稳定产生影响？确保公众对货币作为支付手段和储存价值手段的信心是金融稳定的基础。公民手中公共货币的存在在这方面起到任何作用吗？ 

我认为，这里的答案有两个相关的领域。首先，一般提供的公共货币所扮演的作用确保了对英国货币的统一性的感知和对经济中使用的所有货币的可替代性的现实。

由商业银行发行的任何私人货币的持有人都有权将其转换为公共货币（现金） ——在我看来，现金需求是框架中的一个关键元素，以保证公众在英国持有的某一种形式的货币（比如A银行发行的货币）可以交换国家或B银行发行的货币，而价值没有发生任何变化。从用户的角度来看，这一切都是一样的“钱”，也就是英镑。 

要求银行能够根据需要交换他们通过英格兰银行的存款账户发行的货币，也为银行奠定了重要的监管框架。 

第二个领域是，在人们对私人资金发行者的信心受到威胁时，获得公共资金可能会发挥这样的作用。 

这是一个复杂的问题。一方面，在这类事件中，更安全的公共货币的易获得可能会增加私人货币耗尽的压力。另一方面，知道在压力下，储户可以选择改用国家货币，这可能对防止对货币更普遍地丧失信心很重要。 

如果获得公共货币的途径缺失，一般公众就只能使用私人货币。在这样的世界里，存款保护只能使储户用一家银行的货币来换取另一家银行的货币。在系统性压力下，当银行系统整体的稳健性受到威胁时，公众感知到私人货币没有出路，他们无法获得国家支持的安全流动资产，可能会破坏信心。

这或许暗示了公共货币在公民对货币自身感知中更重要更基本的作用：无论货币形式或发行方如何，社会对货币概念的信心，需要以一种永远会被接受的流动性安全资产的观念为基础。

在过去的几个世纪里，黄金发挥了这种作用，它的象征意义仍然强大。在现代，在英国，国家以英格兰银行和它的“支付承诺”提供了精神支柱。如果公众无法获得央行发行的货币，尤其是在处于压力的时候，英格兰银行是否能继续提供支撑是不确定的。 

在考虑这些普遍可用的公共货币可能的角色时，重要的是要考虑，超越只有由严格监管的商业银行发行私人货币的现状。 

正如我之前所说的，现在非银行有了非常真实的前景，包括大型技术平台或“Big Tech”，发行新形式的数字货币，比如用于一般支付目的的“稳定币”。这些产品可能比当前的商业银行数字货币具有更大的功能和更低的交易成本，并可能迅速吸引大量用户。在一个货币发行者和在经济中流通的货币形式更加多样化的世界里，一般可用的公共货币在提供一致性和信心支柱方面很可能会更加重要。

当然，我们不能证明一般可用的公共货币在我上面概述的金融稳定中发挥了作用。我只知道一个相对较小的现代经济的例子，在这个例子中，公众无法获得国家的货币。我不知道历史上类似的例子有多少。 

当然，有一些争议宣称，对当前和未来形式的私人货币的监管和后盾的组合，将足以在正常时期和压力下提供必要的支撑。

但对经济和社会的基本支柱之一的信心显然存在风险。与电和水等其他基础设施不同，货币是一种社会惯例，它依赖于公众的信心。在任何评估中，我们都应该小心考虑可能的风险，以决定是否应该让可用的公共货币随着数字时代的发展逐渐消失，或者国家是否应该发行自己的数字货币。

结论

当寻求提供公共产品（如包容性和隐私），以及类似的竞争时，人们可能会指望通过监管来实现理想的公共政策目标。事实上，对于金融稳定这一公共政策目标来说，可能也是如此。 

但是，单靠监管并不总是实现复杂、多维的公共政策目标的灵丹妙药。它可能很昂贵、反应缓慢、较难执行，还可能造成竞争障碍。

或许，在一系列政策领域建立一致的监管框架意味着，即使广大民众无法获得可用的公共货币，也不会有太大影响。但也有可能是，一种设计良好、有效的公共货币替代方案，加上必要的监管，将提供一个更有效、更有力的答案。

这些问题及其对英国数字公共货币设计的影响，将是英国财政部和英格兰银行特别工作组工作的核心。我们还将在已建立的更广泛的小组中探讨这些问题。

从商业银行转向非银行数字货币的任何新形式，无论是公共的，如CBDC，还是私人的，如稳定币，还存在其他我今天没有涉及到的重要问题。这些问题将在英格兰银行的一份讨论文件中得到探讨，我们希望在未来几个月发布这份文件。

然而，我的看法是，即使没有新的、技术支持形式的货币在不久后出现，我们也会看到，我们的生活方式和交易方式的加速变化，将大大减少并最终消除公共货币在当今经济中扮演的作用。

新技术和新参与者的进入可能会加强这些趋势。

我们不应该让这种事情意外发生。无论结果如何，它都应该基于对这种变化的影响和对我们可能得到的替代办法的仔细和彻底的评估。