李国权：全球化视角下央行数字货币的设计思维和发展方向

近年来，世界各国高度重视央行数字货币的发展。本文概述了央行数字货币在数字经济未来发展中的重要地位，并从全球化视角阐述了央行数字货币的设计思路和最佳实践。同时，为数字货币和数字经济的未来发展提出了建议。本文认为，亚洲国家在数字经济和数字金融领域应该更密切地合作，进一步夯实在这一领域的领先地位。

国际货币基金组织（ I M F ） 将新型冠状病毒肺炎（Covid-19）带来的全球危机定义为“大封锁”（The Great Lockdown）。世界主要国家的经济都受到了疫情的严重冲击。我们发现，在疫情的影响下，国民纪律性比较强的国家和地区，抗疫措施落实得比较好，抗疫成果比较显著；同时，数字经济发展得比较好的国家和地区，疫情期间经济受到的冲击相对较小，经济恢复比较迅速。数字经济的重要性在疫情下得到了充分的体现。

抗疫成果比较显著的国家，如中国和新加坡，一方面积极抗疫，另一方面努力确保经济平稳运行，确保贯彻落实有关创新的重大政策。疫情极大地促进了新加坡数字经济的发展，疫情期间新、中两国主要经济部门互动频繁，特别是和数字经济有关领域的合作进一步深入，如数字货币领域。未来，两国可以在数字金融和央行数字货币（Central Bank Digital Currency，简称CBDC）领域继续加强合作（如从零售支付业务起步），将成功的经验复制到东盟各国。

近年来，世界各国都高度重视央行数字货币的发展。2020年，国际清算银行报告显示，有超过80%的成员国家在对央行数字货币进行研究。其中，柬埔寨和巴哈马已经发行了零售业务央行数字货币，乌克兰、乌拉圭和厄瓜多尔已经基本完成测试，还有包括中国和新加坡在内的其他6个国家，正在验证和测试的最后阶段。

然而各国央行数字货币的发展，需要各国明确各自央行数字货币的属性，以及考虑与之伴生的支付系统安排。亚洲目前在这一领域处于领先地位，欧洲各国也在积极研究，也有一些成功的尝试。

央行数字货币的历史与现状

政府对于货币的控制，可以追溯到距今4000多年前的古代埃及。瑞典央行（Sveriges Riksbank）是世界最古老的中央银行，自1668年以来就一直管理着瑞典的货币体系。荷兰的威瑟尔银行（Wisselbank）奠定了现代中央银行基础模式，现代中央银行的关键作用是向金融系统提供无风险的货币和安全的支付方式，包括零售和批发。虽然真正意义上的法定货币出现的时间并不长，但是通过不同的支付形式，法定货币已从简单的现金和钞票发展成为一个广义的概念，其中也包括现在央行发行的数字货币。

我们很难给出一个精确或者被业界广泛认可的央行数字货币的定义。国际货币基金组织将其定义为“由一个司法管辖区域的央行或者货币监管当局发行的主权货币的数字代表形式”；欧洲央行的定义是“央行通过电子形式管理、大众通过电子形式使用的央行货币”；国际清算银行认为它是“不同于传统准备金或结算账户中余额的央行货币的数字形式”。

在传统的中心化信任系统中，金融机构通过提供第三方信任来创造货币，由此来保障它们在这个高度复杂的支付系统中获得超额利润。这就会产生不同利益相关方之间的竞争，结果有悖于“无风险和安全”的初衷。数字货币的出现，给我们带来了完善传统支付系统的新机遇。可以肯定地说，批发支付系统和零售支付系统相互分离的状况，一定将会被改写。有不少中央银行管理者和学者建议使用分布式账本技术和区块链技术，来设计和架构央行数字货币及其支付系统。可以将央行数字货币理解为央行或者货币监管当局发行的一种有法币同等地位的数字通证。

与法币的不同之处在于，央行数字货币可以让用户直接储存央行货币的价值，并且直接将价值传递给想要支付给的第三方，从而脱离对原有支付系统中的商业银行的依赖，在真正意义上实现“去媒介化”。

由此可见，央行数字货币可以提升支付效率，支持支付创新，满足数字经济中的未来支付需求，提升央行货币的可获得性和使用便利性。即央行数字货币的产生既可以减少现金流通，又可以解决现金不足的问题，充当更好的跨境支付基础设施，建设更有韧性、抗风险能力更强的支付体系。

各国积极研究和试验央行数字货币还有另一个主要原因，即规避诸如天秤币（Libra）这些稳定币的挑战。脸书（Facebook）及其子品牌社交媒体在全球拥有超过20亿的用户，一旦用户接受天秤币，它有可能会在全球范围内疾速扩张，可能会再次出现脸书统治西方社交媒体的局面，在数字货币领域“一骑绝尘，独孤求败”，甚至可能会极大地削弱一些国家的中央银行的地位。这也使得各国央行正在加速论证和研发央行数字货币。

然而，并不是所有的央行数字货币都会采用分布式账本和区块链技术，关于使用这种新兴技术的利弊仍然存在争论。新加坡的乌敏岛项目（Project Ubin）旨在推出基于区块链和分布式账本技术的以批发业务为主的央行数字货币，主要针对银行间和国家之间的清算业务，目前已经进行到了第五期试验阶段，并已与加拿大等国家进行验证实验。数字新加坡元的实质是一种通证化的政府证券，可以用于批发业务的支付和价值储存，利用了分布式账本技术，实现了没有银行作为中介的点对点支付。中国正在测试中的数字货币电子支付系统（Digital Currency Electronic Payment，简称DCEP），虽然没有采用区块链技术，但是在设计思想上借鉴了比特币的UXTO（Unspent Transaction Output，未消费交易输出）记账方式。目前，数字人民币主要强调零售业务，满足个人和商业支付的需求，其也可以实现离线点对点支付，这与现金的功能完全一样。

不同于传统金融体系中的支付系统和国际结算系统，央行数字货币及其支付系统设计十分多元化，泰国、柬埔寨、日本、中国香港和加拿大都采用了不同的方法来设计其数字货币。不同的设计会带来不同的好处，当然也会有潜在风险，其影响目前尚不完全清楚，有待学者和业界进一步研究。但有一些好处是显而易见的：央行数字货币可以进行类似于实体现金的脱机交易；允许通过电子钱包进行价值转移；可以不需要账户，也不需要连接任何金融机构，不需要对接任何借记卡或者信用卡；确保并提升支付系统的效率和安全性，无须通过票据交换所或者实时结算系统进行结算，同时又保持货币主权；确保更准确地记录国民账户统计数据中目前不包含在内的经济活动；可以抵御其他非主权加密货币对法币系统的冲击，从而避免削弱财政政策的影响力；实现更好的税收征管；降低实体纸币和硬币的制造和流通成本；更好地保护隐私，同时具有管理匿名性的能力，以防止洗钱、恐怖活动融资、逃税和其他犯罪活动；可以使用数字或者智能合约，降低信任成本；实现普惠，为传统经济中得不到金融服务或者没有得到充分金融服务的广大民众提供更好的金融服务。

数字货币：欧洲和亚洲的不同视角和实践

发达经济体中央银行的工作重点是保持经济发展的稳定和货币政策的有效性。虽然现金使用量减少会推动欧洲电子支付的发展，但是现有法规、法定货币系统和支付渠道可以左右数字货币和支付系统的创新。与此同时，欧洲的货币体系和支付系统比较完善，因此，要对这个系统进行改造，就需要很大的思想飞跃。

尽管在2017年英国央行就发起了关于引入央行数字货币前景的全球讨论，但直到2019年，瑞士金融市场监管机构才“敢为天下先”，瑞士成为“第一个吃螃蟹”的国家，在保证不对传统支付领域产生重大影响的前提下，制定了通过区块链系统支付的准则以及在区块链上打击洗钱的严格措施，率先颁发了两张加密货币银行牌照。这两家加密银行是Sygnum和SEBA，它们可以提供有关加密数字货币的服务。其中，一个主要的服务是管理加密数字货币的私钥，这就需要制定一整套全新的加密合规管理流程。随着算法和加密治理方式的发展，这样的“银行”通过开放应用程序接口（Application Program Interface，简称API）和去中心化应用（Decentralized Application，简称DAPP）来实现用户与加密银行之间的非中心化数据交换。虽然还不能实现完全意义上的分布式信任，但这样新的实体出现在加密数字货币领域中，提供私钥管理的信任服务，这本身就是一个重大的发展。虽然现在还谈不上颠覆，但这是一个全新的商业模式，对传统金融业中商业银行的业务模式提出了挑战。

瑞士金融市场监管机构意识到“信任转移”的创新潜力，但仅仅将传统金融市场的法律法规通过与技术无关的方式，应用到了新的加密数字货币领域的金融活动中。它不允许加密货币银行规避现有的监管框架，特别强调打击洗钱和恐怖活动融资的条规。因为分布式账本和区块链技术固有的匿名性会增加此类风险，因此，运用区块链技术开展加密数字货币相关的金融活动，就必须严格遵守国际金融行动特别工作组（The Financial Action Task Force，简称FATF）关于金融服务的指导意见。在瑞士金融市场监管机构监管下的机构，只允许将加密货币或其他通证发送到属于其自己的客户的外部钱包中，该外部钱包的身份须先行得到验证，同时也只允许从这个被认证的外部钱包中接收加密货币或其他通证。两家加密银行也仅为机构和专业客户提供服务。尽管存在上述诸多限制，但它仍被认为是欧洲在数字经济和数字支付领域的一次巨大飞跃。

令许多观察家感到惊讶的是，亚洲在法律法规的修订和编撰、技术创新和应用试验方面，正以更快的速度推进数字经济和数字支付的发展。早在2014年，中国人民银行就是全球最早关注到数字货币未来发展前景并发起数字货币研究小组的主要国家央行之一。新加坡是全球第一个倡议并启动开源代码央行数字货币的国家。多家国际主要银行，诸如美国美林银行、瑞士信贷、汇丰银行、摩根大通、三菱金融集团，以及两家新加坡当地银行和几家区块链公司都参与了新加坡的央行数字货币乌敏岛项目。与此同时，日本金融服务局（Financial Services Agency）明确了比特币和其他数字货币的在该国《支付服务法》中的法律地位，确认比特币和几种加密货币是该国法律认可的付款方式。在亚洲国家的积极推动下，国际货币基金组织于2018年开始研究数字货币（加密资产）的潜在创新性质，并公开支持CBDC的创新支付方案。2019年，世界银行也发行了通证化债务。2020年10月，中国的CBDC项目数字货币电子支付（DCEP）启动实测；柬埔寨正式发布央行数字货币Bakong；2020年11月，新加坡星展银行宣布启动数字资产生态系统。同时，在新加坡和中国的推动下，新签署的区域全面经济伙伴关系协定（The Regional Comprehensive Economic Partnership，简称RCEP）中，电子签名的法律效力得到确认，这将大大加快该协定的签署国在跨境数字经济和数字支付领域的发展步伐。

央行数字货币设计思路

数字货币设计的三个基本方面是资产、支付和应用程序。大部分的国际讨论主要集中在前两个方面，唯有中国人民银行提到了使用央行数字货币对当前未交易的服务和商品进行通证化。有一点需要明确的是，尽管通常可以将大部分CBDC和中国的DCEP认为是法定货币，但实际上，央行数字货币和法定数字货币还是存在明显差异的。迄今为止，中国人民银行从未将DCEP正式称为法定数字货币，而仅将其称为数字货币。DCEP的目的之一是刺激服务和商品的贸易，央行赋予DCEP足够的灵活性，以促进目前尚未在市场上积极交易的产品和服务的流通。在经济活动的重要组成部分中，有一些尚未包括在实际国内生产总值（GDP）的统计计算中，但其可能占了经济活动很大的一部分，特别是中国，长期存在着大量的现金交易，例如基于时间的服务以及具有基础价值的稳定资产证明的流转，这些都是可以通证化的。所以，在中国尽管CBDC的早期讨论主要围绕支付功能，但最近的讨论已转向以数字通证和资产形式的法定货币。研究已经不仅限于简单的货币概念、投机和预防投机等方面，更深入的研究已经扩展至“作为一种货币形式的通证”，通证可以是价值尺度、流通手段、贮藏手段和支付手段，甚至是未来的世界货币。这符合“金钱”的所有理论特征，金钱必须是耐用、可携带、可分割且难以伪造的。中国人民银行已将讨论范围扩大到通证化服务和非流动性商品领域了。

资产和服务的通证化以及点对点的支付方式，是数字货币设计中最重要的潜在创新点。任何形式的资产和服务都可以产生与其相关联的通证，通过与之相关的有形资产、法人地位、实物或者日常服务来赋予价值。数字货币或者通证可以是激励机制，以资产的形式被创造出来，而不是传统意义上的碎片化的负债。点对点的支付方式允许经济活动的参与各方直接进行价值传递，无须第三方参与并提供信任服务。

之前的讨论主要集中在提高现有受监管实体（例如银行）的效率上，通过在提供服务的供应商之间建立非中心化的支付系统来改善后台清算和结算流程的效率，最终的用户并不需要了解数字货币和分布式账本技术，但这样的全新机制已经改变了资产存储方式和付款的执行方式。社会对于货币的认知会逐步改变，原来未计入GDP统计数据的经济活动会被非常精确地记录。这些最新的讨论已经超出了早先对于央行数字货币的构想，也极大地拓展了央行数字货币的设计思维空间。中国人民银行有意将第二层架构体系（第一层架构负责创建并发行数字货币）留给了私营部门，以便企业进行创新，并与中央银行携手合作。虽然中国的DCEP架构设计被认为是央行数字货币设计中的最佳实践，但并不是所有的央行数字货币研究团队都认同并采纳这样的做法。

通用架构

央行数字货币的设计通常会考虑双层（Two-tier）架构：第一层是货币发行的方法，即如何发行数字货币；第二层是批发银行和零售之间的付款方式。中央银行可以采用完全集中化的治理方式，也可以在数字货币流通后，让支付系统采用非中心化的运营方式。

现金或流通中现金（M0）的主要痛点是，以纸币和硬币这种实物货币形式发行，与之相关的印刷、提取和存储的成本较高。实物现金缺乏可携带性、可追溯性，匿名管理功能不足，容易被伪造，并被利用进行洗钱、恐怖主义融资和其他一些犯罪行为。同时，现有的非现金支付工具（例如信用卡、借记卡、互联网和在线银行应用支付）并不可能取代M0，因为这些都依赖于受信任的第三方支付服务。此外，这些支付方式都无法支持离线和匿名付款服务。使用比特币UXTO的主要优点便是可以在没有集中式分类账本的情况下，进行离线支付、匿名托管和点对点支付。我们可以将这种设计看作是一个新的“M0.5”的概念。因为它保留了M0的点对点脱机匿名特性，但又有可追溯性，这又与M1类似。这种“M0.5”可以利用匿名托管的附加优势来代替M0。但是，除了中国央行以外，大多数中央银行的设计都缺乏这种“M0.5”的概念。

非中心化账本技术与中央银行的集中化治理之间其实没有必然的冲突。“M0.5”的概念将分布式系统（如区块链）的最佳功能和中央银行的集中化治理非常好地结合在一起。尽管区块链技术并不依赖于集中化的治理形式，但也不是说集中化的治理就一定是与分布式运营背道而驰的。如果设计合理，区块链和分布式账本技术可以有效地集成分布式操作，更好地实现对CBDC的集中化治理和控制。两者之间没有必然的冲突。

中国就利用三层通用框架来理解和设计其CBDC，试图实现这种平衡：第一层决策为CBDC的发行；第二层决策为链接用户的核心——卫星付款系统；第三层决策为身份验证、注册和查询功能。其他央行数字货币的设计可以借鉴中国的最佳实践：

第一层可以在集中式技术或分布式技术之间进行选择，确定发行由央行担保的数字货币。这一层仅允许中央银行创建和发行数字货币或通证。但是，也可以在中央银行控制的核心节点的单模或多模区块链或者分布式账本上创建这些数字货币。

第二层是基础支付系统。该系统的核心节点可以由中央银行来控制，其他节点可以直接由零售企业管理，或者授权给商业银行和批发银行进行管理。央行的核心节点可以视作是央行的现金运营管理系统，用户的卫星节点可以在云上有自己的支付系统。同时，系统设计也完全可以分成两个部分，100%储备金的账户和部分储备金账户并存。后者可以创建新的信用机制。

第三层包括三个客户端：通证化、注册和系统查询与分析。无论发行是基于实际的资产，还是基于资产负债表中的负债项目，通证化都是为了控制发行的总量。

为了让央行数字货币更有吸引力，让更多企业和个人使用，新的系统必须比当前的支付系统更方便，且风险更低。因此，新一代CBDC设计的关键应注意几点：首先，央行数字货币应由政府担保，并明确其法定货币的地位。并非所有的数字化法币都是法定数字货币，央行数字货币必须由政府直接支持，以保证通用性。其次，央行数字货币的使用和保存（存款），应该不受金融机构信用风险的影响，即便不同的机构都被授权运营央行数字货币，但金融机构之间的风险是不同的。如果和金融机构的风险有关联，就有可能出现挤兑或其他使用问题。最后，公有和私营部门的合作对于设计新的央行数字货币是至关重要的。无论从技术还是社会的角度出发，合作各方都不应认为自己单方面掌握了系统扩容（上规模）的解决方案。同时，在严格的监管环境中，为跨境汇款和汇兑留出创新空间是非常重要的。

国际清算银行（BIS）董事会已经和瑞士、中国香港和新加坡建立了BIS创新中心，目标就是促进各国或各地区中央银行在创新金融技术方面的国际合作：一是识别并深入了解影响中央银行技术的关键趋势；二是在技术领域开发公共产品，改善全球金融体系功能；三是作为中央银行的创新专家网络的节点。为了更好了解怎样的非中心方案是各国银行系统最能接受的设计方案，各国央行在上述平台上分享研究结果，很多国家提供各自测试项目的开源代码。目前，一轮新的私人支付解决方案开始出现，这个问题对于各国来说更具有迫切性，因为这些私营支付系统的创新可能会使现有的金融机构跟不上变化。因此，中国央行和新加坡央行在设计过程中，就引入了有很多私营部门企业参与。

央行数字货币支付系统结构的复杂性和内外部条件的限制，造成了各国在设计研发、验证测试和实际推出使用过程中的进度各不相同。中国作为世界第二大经济体，其金融环境的特殊性加速了DCEP的设计研发和验证测试。目前，中国的DCEP系统没有涉及国际工具交易。与此同时，越来越多的国际贸易采用人民币计价，给DCEP带来了更多优势和紧迫性。另一个重要的事实是，人民币国际化政策需要对人民币汇率及其储备施加一定的控制。从国际范围来看，成熟的金融中心和许多发达国家的中央银行并不敢轻易测试央行数字货币的抗风险能力，因此也会延缓其推出央行数字货币的时间，因为一旦推出之后出现服务中断，损失的成本不可估量，对国际声誉的损害也非常大。

结论

正如前面讨论过的，中心化治理和非中心化运营不但是可以兼顾的，而且是可以相互促进的。中央银行的目的是为零售和批发部门提供公平、安全、有效率的支付系统。中国DCEP的设计架构充分体现了两种形式的统一。

我们一直认为，数字经济和金融科技一定会朝着普惠和非中心化的方向发展。但区块链和分布式账本技术的6D属性，也已经充分反映在金融科技的方方面面，即数字化（Digitalisation）、去中介化（ D i s i n t e r m e d i a t i o n ） 、平民化（Democratisation）、私密化（Data Privacy） 、非中心化（D e c e n t r a l i s a t i on）和无我精神（Disappearance），这六点也应该是央行数字货币的设计原则。在数字经济领域，当前成功的企业已经把前三点做到了极致，但我们看到，数据安全事故频发，高度的行业集中化产生了几乎处于垄断地位的超级应用。

最近，世界各国都在对数字经济领域有可能出现的垄断采取一些相应的措施。2020年11月，中国国家市场监督管理总局发布了《关于平台经济领域的反垄断指南（征求意见稿）》。完全中心化的第三方支付，很容易形成“大而不倒，赢者通吃”的局面。随着数字经济的发展，中央银行担心的是私营部门的支付系统可能会利用其独特的市场地位增加费用并提高贷款利率。如果公众完全依靠私人货币或者第三方支付系统，在隐私保护和数据安全方面，便可能存在巨大的隐患。

因此，行业的未来发展，一定是在后三点上下功夫。中国和新加坡的CBDC都采用了中心化治理、非中心化运营的架构。中心化治理保障了系统安全，加强了数据和隐私的保护；非中心化的运营可以让银行和其他私营部分充分参与，持续创新。中国DCEP第二层开放的设计，也是“无我精神”的最好体现，因为DCEP或者说CBDC不应该是原有货币体系和支付系统的数字版，即不是为了挤压现有的“第三方支付”，不是要变相将支付产业国有化。CBDC和现有的数字支付系统是可以充分竞争的，DCEP的第一层是基础设施，第二层则是“沃野千里”，金融机构和其他私营部门的企业，完全可以“逐鹿中原，尽显风流”。伴随着中国DCEP在深圳和苏州的运行试验，已经有超过6000家私营部门的企业参与，其中也包括了一些美国企业，如沃尔玛、星巴克和麦当劳。于此同时，中国还在积极构建全球区块链服务网络（Block-chain-based Service Network，简称BSN），推出可以互操作的区块链联盟网络。

最近，关于DCEP出海的讨论也越来越多，早在DCEP启动设计之初，笔者就认为，作为一个新的支付系统，它一定会配合传统金融系统中的人民币国际化政策，双管齐下地深入推进“一带一路”经济带和“21世纪海上丝绸之路”的建设，对接BSN。新加坡在公有链和联盟链领域的系统优势尤其明显，新加坡业界对于DCEP配合人民币国际化的理解是“一带一路一倡议”，“一网一融一通证”。新加坡期待和中国一起构建“21世纪全球经济数字丝绸之路”，相信在合作中，数字新加坡元一定能发挥积极的作用。

2020年以来的新冠肺炎疫情可能会引发进一步的金融危机和企业大规模破产。公众将会因此遭受损失，部分金融机构的付款和结算有可能中断。正如我们在2008年全球金融危机中所看到的，由于银行大量倒闭，国际信用证体系崩溃，导致了在全球范围内近3个月严重的贸易和供应链萎缩，这样的教训是深刻的。

归根结底，央行数字货币是合法性和便利性、创新与监管、成本和安全的统一。央行数字货币还会提升国际支付系统的效率，但与此同时，监管也必须与时俱进。非中心化和普惠将是未来发展的主要方向。

未来10年里，我们将开启第四次工业革命的大门，数字货币及支付体系将是未来数字经济的基础设施，将会给我们带来金融和经济范式的变革。这是亚洲在历史上第一次有机会完整地参与一次工业革命，而且还站在了有利的位置上。亚洲国家在数字经济和数字金融领域应该更密切地合作，进一步夯实在这一领域的领先地位。