2020年全球CBDC监管关键词与趋势

区块链的发展离不开与全球监管体系的互动。 

根据对区块链基本构成单元的不同认定，各国的监管政策也有所不同。一般认为，区块链可以分为底层区块链和基于其上的数字货币两个单元。我国政府认为，链和币是可以分离的，因此，币链分离”是我国自上而下一以贯之的监管原则，即一方面依法严格监管数字货币的发展，并持续收紧对数字货币的监管，另一方面积极鼓励区块链技术发展。

而大多数海外国家则认为链和币是构成区块链不可分割的两个部分，所以其政策主要建立在对币的清晰监管之上，或将其定义为证券纳入现有监管体系，或专门制定法律监管数字货币的发行和交易，然后使区块链在市场中自由地发展。总体上，今年海外各国对加密货币的税收、反洗钱和稳定币风险予以了普遍性的重点关注。

在本文中，PAData将根据PA周刊每周对全球重要监管政策的梳理来回顾今年各主要国家和地区对区块链产业的监管态度和趋势。

01

中国：试点央行数字货币，扶持无币区块链应用

从话语分析看，政策中出现的高频词包括“区块链”、“金融”、“技术”、“数字（货币）”、“应用”、“科技”、“产业”、“创新”。从中不难看出我国的政策方向主要是：支持区块链产业快速发展，尤其重点关注区块链技术在金融领域的应用，将区块链技术作为科技创新的重要突破口。今年，除了21个省在2020年政府工作报告中提及区块链以外，发改委、工信部、中国人民银行、银保监会、证监会等中央部委也出台了相关文件支持和规范区块链产业发展。从监管的主要内容来看，主要集中于扶持区块链技术及产业发展，另外包括央行数字货币试点、区块链标准制定、“监管沙盒”试点和数字货币风险提示。

不同的监管机构根据其职责对区块链技术所涉及之处出台了监管政策，其中值得关注动向有：

▣ 中国人民银行：央行数字货币试点、金融风险管控

中国人民银行在今年重点推进了央行数字货币的研发和试点工作，中农工建等国有银行纷纷测试数字货币钱包，深圳和苏州等地开始实验数字货币应用场景，如数字人民币红包。

中国人民银行及其牵头联办的互金小组，其下的互金协会在今年多次提示了虚拟货币炒作风险。互金协发文《关于参与境外虚拟货币交易平台投机炒作的风险提示》，郑重提醒称，任何机构和个人都应严格遵守国家法律和监管规定，不参与虚拟货币交易活动及相关投机行为。互金整治领导小组和网贷整治领导小组联合召开了互联网金融和网络借贷风险专项整治工作电视电话会议，强调虚拟货币投机炒作、非法外汇交易等其他领域新增风险的监测，始终保持高压态势，全面贯彻落实“金融业务一定要持牌经营”的总体要求。人民银行办公厅下发《关于开展金融科技应用风险专项摸排工作的通知》要求对涉及区块链等新技术金融应用风险进行排摸。

▣ 地方政府：区块链产业扶持政策

自2019年10月24日中央层面对区块链技术及产业发展的积极定调以后，我国各级地方政府都出台了相应的扶持政策。仅在今年1月下旬结束的各地两会中，就有包括北京、上海、广东、福建、贵州、甘肃等在内的21个省市自治区的首长在政府工作报告中提及区块链。此外，多地还出台了力度较大的财政补贴政策，比如，深圳福田支持区块链企业落户并最高奖励300万元、天津市将对区块链相关项目给予最高500万元支持、武汉市对入围全国区块链百强的企业一次性奖励200万元、苏州相城设立10亿元规模的区块链引导基金、杭州市下城区设立10亿元区块链产业创投基金等等。

▣ 司法体系：比特币属性判定、惩治相关违法犯罪行为

最高人民法院联合国家发展和改革委员会于7月共同发布《关于为新时代加快完善社会主义市场经济体制提供司法服务和保障的意见》，要求加强对数字货币、网络虚拟财产、数据等新型权益的保护。上海市人民检察院在发布的《2019年度上海金融检察白皮书》中明确“虚拟货币”作为一种特殊的虚拟商品，具有财产属性，但不具备货币的法律地位。另一方面，公安部国际合作局局长廖进荣在第九届中国支付清算论坛上表示，每年自境内流出涉赌资金超一万亿，部分涉赌团伙利用虚拟货币收集转移赌资，或将与金融部门共同整治虚拟货币转账。

地方公安多次对涉及虚拟货币犯罪的案件进行立案侦查，比如公安部指挥破获涉案金额超400亿元的特大跨国网络传销案PlusToken案；惠州警方侦破全国首例利用USDT经营跑分平台的案件；暴雷的交易所FCoin被湖南警方被刑事立案等。总体而言，我国对虚拟货币的司法监管态度主要是认定比特币不是法定货币但是一种虚拟商品，且国家禁止代币融资交易平台从事法定货币与代币、虚拟货币相互之间的兑换业务等活动。

▣ 其他部委：细分领域的监管

在其他部委的监管政策中，最值得关注的是网信办持续推进区块链备案体系；工信部牵头制定多种区块链标准，如安全标准、金融应用标准、技术标准等；发改委明确区块链属于新基建范畴。

02

美国：对央行数字货币态度摇摆，强力监管ICO相关行为

今年，美国重要政策中出现的高频词主要有“（加密）货币”、“法案”、“监管”、“银行”、“稳定币”、“资产”、“交易”、“规则”、“法律”等。整体上，美国的监管政策将加密货币视为一种资产，在现有的法律监管体系内监管加密货币及其衍生品的发行与交易，其中，尤其重点监管ICO和稳定币银行托管。另外，美国也在积极讨论针对加密货币的税收可能。但美国政府对央行数字货币 /数字美元的态度仍处摇摆状态。

今年，包括财政部、美联储、货币监理署、证券交易委员会、商品期货交易委员、纽约州金融服务部等多个重要部门都发布了相关领域的监管信息，这些领域主要涉及ICO与证券、反洗钱、牌照、税收、稳定币、衍生品交易、隐私保护等。

与其他国家和地区相比，美国对区块链行业的监管在两方面比较明显的特色，一是从监管主体来看，参与监管的部门和机构较多。二是从监管的工具来看，目前倾向将加密货币纳入现有的法律框架，而不是重建一个新的监管体系。就具体的监管内容而言，值得关注的动向有：

▣ 财政部：税收、反洗钱、稳定币托管

金融犯罪执法网络（FinCEN）、税务总局（TIGTA）和货币监理署（OCC）是财政部监管数字货币的三大主要执行机构。 

FinCEN主要关注反洗钱，最新拟议的规则要求想要将加密货币从中心化交易所转移到自己的私人钱包中的用户需要向交易所提供个人信息。这与要求虚拟资产服务提供商（VASP）实施KYC规则的总体监管趋势一致。 

TIGTA则主要关注税收问题，纳税人被要求回答是否在2020年接收、出售、发送、交换或以其他方式获得过任何虚拟货币。今年，税务总局正在评估不同的加密货币征税方式，并有意加强对加密交易所的审查。 

OCC的主要监管内容是将加密货币的使用与传统银行业务进行合法构连。今年，OCC的一项长期计划旨在向不提供存款服务的支付公司提供国家银行执照，并曾宣布允许美国国家银行和联邦储蓄协会托管加密货币，明确此类托管服务是一种与托管服务相关的、现代形式的传统银行活动，这为稳定币的发行提供了合法空间。OCC的监管规则将使加密货币企业能够更多地使用银行服务。 

▣ 证券交易委员会：ICO与证券 

证券交易委员会（SEC）是美国监管数字货币的主力机构，其执法依据主要是 《证券法》。SEC认为，ICO（含IEO）发行可能涉及证券的发行和出售，因此必须遵守适用于根据联邦证券法发行的注册要求。今年以来，SEC多次对ICO进行监管，比如起诉科技公司Kik 1亿美元ICO违反了《证券法》第5条的规定，在未提交注册声明或豁免注册的情况下提供和出售证券；起诉John McAfee，称其在未透露报酬的情况下推广了ICO，已涉嫌税务欺诈；指控Ripple进行了13亿美元的未经注册的证券出售。在未来，强力监管ICO的趋势可能还会得到加强。 

▣ 商品期货交易委员会：衍生品交易 

商品期货交易委员会（CFTC）已将全面的加密货币监管作为优先事项。在最近的指导方针中明确限制了“期货佣金商”（FCM）存放客户虚拟货币的规则。另外，CFTC还就加密货币交易向公众提示风险。 

▣ 美联储：央行数字货币/数字美元 

美联储在今年重点关注了央行数字货币，但对其的态度比较摇摆，并不积极。美联储主席鲍威尔承认中央银行数字货币（CBDC）可能会改善美国的支付系统，全球约有80％的中央银行正在探索CBDC概念，但同时表示美联储不急于发行自己的CBDC。鲍威尔认为围绕数字货币有许多问题需要回答，包括网络问题、隐私问题等，并且数字货币是否能保持货币可信的中心地位也仍然存疑。

03

日本、韩国、新加坡 、中国香港：对央行数字货币态度积极，发行区块链相关牌照

日本、韩国、新加坡、中国香港是亚洲地区除了中国大陆以外的几大重要市场。在这些国家和地区的监管政策中，“加密货币”、“区块链”、“CBDC”、“资产”、“技术”、“支付”、“交易”、“金融”、“监管”、“法案”等是高频词。总体而言，这些国家和地区对发行央行数字货币或参与央行数字货币研究和跨国合作方面的态度十分积极。日本、韩国和新加坡三国在数字货币发行和交易方面的监管逐渐明确，或纳入原有金融法案的监管范围，或制定专门的监管法案。另外，韩国和新加坡政府十分支持区块链技术的应用。

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从监管机构来看，今年诸如韩国财政部、韩国金融服务委员会、日本金融厅、新加坡金融管理局 、中国香港金融管理局、中国香港证监会等部门都发布了相关的监管规则，监管的内容主要包括反洗钱、牌照、税收、稳定币、衍生品交易等。

其中比较值得关注的动向包括：

▣ 积极探索央行数字货币

亚洲地区对央行数字货币的态度总体而言比较积极。今年，新加坡央行和新加坡金融管理局首席金融技术官表示，新加坡已准备好推出自己的央行数字货币（非零售型）。韩国央行称其已于7月完成了基于CBDC的设计或需求定义，及实施技术评审，并在此基础上开展第二阶段项目“CBDC工作过程分析和外部咨询”，计划在明年建立和测试CBDC试点系统。日本央行正为发行CBDC做准备，已于7月成立了CBDC工作组，旨在推进整个结算系统的数字化以及对CBDC的研究。

▣ 牌照与反洗钱 

韩国、新加坡和中国香港在今年纷纷积极探索和落实监管牌照。香港证监会计划为合规交易所颁发牌照，虚拟资产交易平台OSL Digital Securities Limited(OSL)于近期获得了首个牌照；韩国通过的 《关于特定金融交易信息的报告与利用等法律(特别金融法)》中包含加密交易所牌照制度；新加坡金融管理局根据《支付服务法案》为支付服务提供商提供强制许可制度，服务提供商需要申请“货币兑换商”牌照、“标准支付机构”牌照、“主要支付机构”牌照中的一种。 

另外，韩国和中国香港还特别强调了反洗钱。韩国金融服务委员会正在寻求法律修正案，强制要求虚拟资产服务提供商(VASP)上报其客户的姓名；香港特区政府财经事务及库务局发布咨询文件，修订香港法例第615章《打击洗钱及恐怖分子资金筹集条例》，规定持牌人须遵守《打击洗钱条例》附表2所订的打击洗钱及恐怖分子资金筹集规定和其他旨在保障投资者的规管要求。 

▣ 明确监管框架 

日本和新加坡政府明确了监管数字货币交易和服务的法律框架。日本包含虚拟货币相关规定的修订版资金结算法于今年5月开始生效，加密保管服务提供商和加密衍生品业务现在分别受到《支付服务法案》、《金融工具和交易法》和《资金结算法》的监管。新加坡《支付服务法案》于今年2月生效，新的《支付服务法案》是首个针对企业从事代币交易等活动的综合性监管规定。 

▣ 鼓励区块链技术应用 

韩国和新加坡政府格外强调区块链技术应用。韩国政府呼吁私营企业利用区块链潜力，出台“数字新政” 投资200亿韩元培养AI和区块链人才；新加坡政府主导的区块链计划“乌敏岛项目”于今年完成了测试工作，另外，企业、信息通信媒体发展局和国家研究基金会发起一项1200万新元（约合890万美元）的项目，以进一步加强新加坡的区块链生态系统。

欧洲：立法以使数字货币获得合法地位，强调对稳定币的监管

今年，包括法国、西班牙、德国、瑞士、意大利、瑞典、俄罗斯和葡萄牙等在内的多个欧洲国家都出台了相关的监管政策。在这些政策中，“（加密）货币”、“央行”、“资产”、“监管”、“稳定币”、“CBDC”、“银行”、“法案”、“金融”、“框架”等词出现的频率较高。从监管机构来看，各国的央行和国会/议会/内阁，及传统金融监管机构都深度参与了区块链的监管。这些监管政策主要针对反洗钱、稳定币和央行数字货币。整体而言，欧洲各国对央行数字货币的态度比较积极，对反洗钱和稳定币的监管力度在加大。

▣ 明确监管法案与监管创新 

欧洲多国在今年更加明确了对数字货币的监管法案。比如，德国金融监管局已强制要求安装数字货币ATM机器时需获得该机构的许可，相关条款设置在德国银行法案之下；乌克兰数字转型部于5月发布了一份新的虚拟资产草案，旨在确定加密资产的法律地位以及流通和发行规则；俄罗斯数字货币和区块链协会计划考虑起草一份新的数字货币法，另外，今年俄罗斯总统普京签署了一份法案，明确允许加密货币进行交易但禁止作为支付手段的监管准则；葡萄牙则于4月发布了监管沙箱框架，将测试包括区块链在内的新兴技术。

▣ 对央行数字货币态度积极 

欧洲各国对央行数字货币的态度总体较为积极，其中，瑞典和立陶宛对央行数字货币的实践较为领先。立陶宛在今年7月发行了2.4万枚由本国央行发行的数字货币LBCoin，虽然这只是一种纪念币，但其发行是国家级央行数字货币试点的一部分，同时这也是欧元区首个由中央银行发行的数字货币。瑞典央行在今年对瑞典克朗电子版的四种模式在本国市场的可行性进行了深入研究，并概述了不同模式如何符合其政策目标。

除此之外，法国、德国和意大利都在积极对接“数字欧元”。意大利银行业协会（ABI）已成立了一个工作组研究数字资产，希望通过参与相关项目和实验来帮助加快欧洲央行数字货币的实施；法国央行已选择包括汇丰银行、埃森哲和瑞士加密银行SEBA 在内的八家合作伙伴测试CBDC；德国央行也表态支持央行之间的国际合作，认为有必要分析和评估CBDC，特别是在履行任务授权方面。 

▣ 关注稳定币风险

今年欧洲监管风向中明显的最重要变化在于，欧洲各国强调关注法币稳定币的风险。俄罗斯央行表态禁止私营企业提供由俄罗斯法定货币支撑的稳定币，而只能使用俄罗斯银行的数字卢布；法国央行认为，尽管稳定币为改善支付系统提供了机会，但也可能带来相当大的风险。 

▣ 反洗钱 

法国、西班牙和爱尔兰在今年重点强调了反洗钱的相关规定。法国财政部公布了对在该国运营并为该国提供服务的所有加密货币公司的全面KYC要求；爱尔兰内阁出台了《2020年洗钱和恐怖主义融资修正案法案》将市场参与者“义务实体”范围，从而使这些参与者受制于反洗钱和反恐融资要求；西班牙经济事务和数字转型部准备准备了一项法案草案以监管交易平台，法案将迫使在西班牙运营的加密交易所、钱包提供商和加密托管服务提供商遵守新的反洗钱和恐怖主义融资协议。

05

西亚和中东：积极发展矿业，探索加密货币相关税收

在西亚和中东地区国家颁布的区块链相关政策中，“加密货币”、“法案”、“挖矿”、“央行”、“金融资产”、“银行”、“矿场”、“矿工”等词出现的频率较高。从中不难看出西亚和中东各国对矿业的积极态度，另外，这些国家央行对央行数字货币的态度也十分积极。总体而言，该地区的国家希望通过友好的政策环境促进区块链相关产业的发展，以利好本国经济。

西亚和中东各国的央行和经济发展部门积极参与了区块链行业的监管，其监管的主要领域包括矿业、税务和央行数字货币。

▣ 允许并积极发展矿业及征收基于矿业的税收

西亚和中东各国区块链产业的发展主要集中于矿业，这与该地区丰富的能源相关。伊朗、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦相继发文允许加密货币挖矿。伊朗政府向14个加密矿场颁发经营许可，高峰期电费可下调47%，并允许发电厂开采加密货币；哈萨克斯坦的法案将挖矿定义为一个技术过程，将挖矿服务定义为一项企业活动，并计划在今年年底前将其数字货币挖矿投资增加一倍；而乌兹别克斯坦则更为积极，国家项目管理局计划建立国家采矿池，并配合合规的加密货币交易所，以便矿企能够向市场流通加密货币。

对矿业的积极态度主要是为了税收服务，伊朗、哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦都在今年表态（拟）对挖矿所得征税。伊朗要求除保税区外的挖矿实体遵守加密挖矿的关税规定；哈萨克斯坦计划对比特币挖矿征收15%的税；吉尔吉斯共和国税法补充了第61章，其中规定对加密货币挖矿实行纳税制度。但是，乌兹别克斯是该地区的一个例外，其在今年免除了对加密货币运营中获得的收入征税，明确与加密资产的流通有关的法人和个人的业务（包括由非居民进行的业务）不是征税对象。

▣ 对央行数字货币态度积极

阿联酋、沙特阿拉伯、哈萨克斯坦和黎巴嫩在今年宣布了央行数字货币相关进展。黎巴嫩央行计划在2021年推出数字货币，以恢复人们对银行业的信心；哈萨克斯坦计划引入央行数字货币，正在对各种技术基础设施和监管办法进行分析，制定关于哈引入数字货币的场景方案报告；沙特阿拉伯和阿联酋联合宣布央行数字货币试运行取得成功，该项目旨在通过跨国联合CBDC结算两个辖区内商业银行之间的跨境交易。

06

国际组织：考虑稳定币风险，协调全球监管框架

除了各个国家和地区以外，今年，经合组织、G7、G20、欧盟、金融行动特别工作组FATF、国际货币基金组织IMF、国际货币金融机构官方论坛OMFIF和资本市场与技术协会CMTA等国际组织也在积极探索和协调区块链监管政策。

从相关政策的高频词来看，“数字货币”、“监管”、“稳定币”、“资产”、“框架”、“金融”、“欧元”、“标准”、“法律”、“央行”、“支付”等词较为常见。

欧盟是披露监管政策或监管意向最多的组织，其下属的欧盟委员会、欧洲央行、研究服务中心、证券及市场管理局等机构都在今年积极参与国际区块链监管。从国际组织关注的内容来看，稳定币、反洗钱和监管框架是主要三大主要内容。

其中格外值得注意的是国际组织对稳定币的监管态度。G7反对Libra这样的稳定币，强调此类支付服务必须得到适当的监管，以免破坏金融稳定、消费者保护、隐私、税收或网络安全；G20金融稳定委员会也强调了监管“全球稳定币”(Global Stablecoin，GSC)的建议，其希望在各国司法管辖区实施国际监管标准，其中包括有效的合作、协调和信息共享安排；欧盟五国（德国、法国、意大利、西班牙和荷兰）财长呼吁欧盟委员会监管稳定币以保护消费者并维护货币主权。

另外，国际组织在反洗钱和协调监管框架方面也做出了努力。G20将全面开始探讨防止洗钱等监管措施；金融行动特别工作组计划加强加密交易所全球监管框架，以协调和共享有关虚拟资产服务提供商（VASP）的信息；欧盟监管机构公布的三年内战略方针明确将为数字货币引入法律框架。

纵观全球主要国家和地区对区块链行业的监管，从监管主体来看，越来越多元的机构开始参与监管，不仅是国家内部，而且是国际间的；从监管工具来看，越来越多的国家明确了加密货币/虚拟货币/数字货币的法律地位，或将其纳入现有法律框架予以监管，或制定新的专门的法律予以监管；从监管的对象来看，已经涵盖了广泛的市场参与者，包括企业和个人。越来越明晰的监管规则可以规范行业朝着合法合规的方向继续发展。