香港拟建立虚拟资产服务提供者发牌制度

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2020年11月3日，香港证监会表示香港证监会将公布全新虚拟资产交易平台发牌制度，以防止任何类型的虚拟资产平台洗钱。2020年11月4日，香港财经事务及库务局发布文件“有关香港加强打击洗钱以及恐怖分子资金筹集规管的立法建议公众咨询”（以下简称咨询意见），就加强香港打击洗钱以及恐怖分子资金筹集制度立法，向公众征询意见。

在《打击洗钱及恐怖分子资金筹集条例》提及建立虚拟资产服务提供者发牌制度。该份咨询意见也预示着虚拟资产服务的全面监管时代真正到来了。本文在结合香港咨询意见的基础上，对咨询文件中“建立虚拟资产服务提供者发牌制度”的要点进行分析，或将为未来中国内地将虚拟资产服务全面纳入监管提供思路。

咨询意见重要内容

（一）虚拟资产的定义

香港财经事务及库务局建议将虚拟资产具体界定为以数字形式表达、计算或储存资产价值的单位；其目的是作为公众接受的交易媒介，以为货物或服务付款、清偿债项或作投资用途；并可以电子方式转移、储存或买卖。

FATF指引对虚拟资产的定义如下：“虚拟资产是价值的一种数字化形式，可以通过数字化交易、转移以达到支付或投资的目的。但是虚拟资产不应包括法币、证券或任何已经出现在FATF指引中的金融资产的数字化形式。

（二）虚拟资产服务提供商的定义

FATF指引将虚拟资产服务提供商定义为提供以下一项或多项指定服务，而又未依据其他规定纳入FATF指引要求的反洗钱监管范畴的自然人或法人。该等服务包括：

1.进行虚拟资产与法定货币的交易；

2.进行一种或多种虚拟资产之间的互相交易；

3.虚拟资产转移；

4.为虚拟资产提供托管、管理服务或提供控制虚拟资产的工具；

5.为发行虚拟资产提供相关的金融服务。

因此，综合前述定义及Recommendation 15的规定，以上5项业务是被FATF纳入牌照监管的虚拟资产服务范围。提供该等服务的个人或法人均应按照设立地法律规定申请牌照。

香港咨询意见建议对应FATF指引的要求将虚拟资产交易平台在内的虚拟资产服务纳入牌照监管范围，但仅将提供买卖双方展示报价（交易在平台外进行，且不保管、处理客户金钱或虚拟资产）的私人交易平台排除在牌照监管范围之外。

（三）获取牌照的条件

根据香港咨询意见，主要发牌条件可归纳为以下几项：

1.在香港成立；

2.在香港有固定营业地点；

3.具有法人地位（自然人及不具有法人地位的独资经营或合伙等商业模式不可申请）；

4.虚拟资产服务提供商的所有负责人（包括执行董事）及最终拥有人（ultimate owners）均为香港证监会批准适当人选，而香港证监会会考虑该等人士在反洗钱、恐怖主义融资方面是否有不良记录；以及至少拥有2位负责人，且该等负责人将在持牌人违规发生时承担个人责任。

（四）监管机构与监管权力

监管机构：香港财经事务及库务局文件建议赋权香港证监会对持牌虚拟资产服务的监管事项包括只限专业投资者、财政能力、知识和经验、业务稳健程度、风险管理、分割管理客户资产、挂牌和交易政策、财务汇报及披露、预防市场操纵及违规、预防利益冲突等方面。虚拟资产服务提供者须符合相关规定，才可向香港证监会领取牌照。

监管权力：香港证监会监管持牌虚拟资产服务提供者执行《打击洗钱条例》下的法定打击洗钱及恐怖分子资金筹集规定及其他规管要求的合规情况，包括进入持牌虚拟资产服务提供者及其有联系实体的业务处所进行例行视察、要求提供文件和其他纪录、调查违规情况、及对违规行为施加行政处分，包括谴责、勒令作出纠正、行政罚款及暂时吊销或撤销牌照等权利。

对中国内地虚拟资产立法的影响

从FATF指引及香港的咨询意见来看，虚拟资产服务行业的地位正在逐渐清晰，目前在比照银行、信托等传统行业纳入发牌监管范畴，进入全面监管时代，而不再是游离于监管之外。

与香港不同，由于目前94公告依然有效，在中国内地，虚拟资产服务尚未全面开放。但是，鉴于虚拟资产交易的日益活跃，在周边国家或地区将虚拟资产服务逐步纳入全面监管的大环境下，也许中国内地也可能逐步通过立法、监管等方式引导虚拟资产服务行业规范、有序建立和运营。

中国内地也作为FATF的成员之一，如果在中国内地逐步放开虚拟资产服务，依然需要根据FATF的指引，将发牌监管、运营监管等反洗钱、反恐融资要求内化为本国法律法规，以供相关主体遵循。中国内地也需要结合自身的特点对香港的经验取其精华去其糟粕。

虚拟资产交易由于其高度隐匿性特点，其中的交易涉嫌较高的洗钱和恐怖主义融资风险。因此，世界各国对虚拟资产交易的反洗钱、反恐融资的强化是必然的趋势。而从监管虚拟资产服务提供商的角度切入虚拟资产服务领域的反洗钱工作是目前最直接有效的措施之一。因此，反洗钱也在推动着虚拟资产服务进入全面监管时代。如此，数字世界的规范化秩序正在形成。

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