数字时代资本流动管理措施：加密资产的挑战

资本流动可以为各国带来巨大利益，但也带来风险。它们有助于平稳消费和投资融资，分散风险，并有助于更有效地配置资源。资本流动管理措施（CFM）可以成为更广泛的政策工具包的一部分，以帮助各国在管理相关风险的同时获得资本流动的好处。CFM的实施面临着加密资产日益严峻的挑战。这种实施通常要求金融中介机构验证交易的性质和交易方的身份；然而，加密资产可以在没有任何中介机构的情况下在点对点（P2P）的基础上持有和交易。

引言

资本流动可以通过转让技术和管理技能、刺激金融部门发展以及激励更好的治理和更强有力的宏观经济政策来促进经济增长。与此同时，大规模和不稳定的资本流动可能带来宏观经济和金融稳定风险，而国家金融和制度基础设施的缺口可能会放大这些风险。为了在保持政策自主权的同时减轻这些风险，许多IMF成员国，特别是金融市场欠发达的新兴市场和发展中经济体，对资本流动保持某种形式的限制。

尽管处理资本流动的适当政策组合取决于各国的具体情况，包括宏观经济和金融政策，如汇率灵活性、外汇干预以及货币、财政和宏观审慎政策，但资本流动管理措施（CFM）可以在管理与大规模和不稳定的跨境资本流动相关的风险方面发挥有益的作用，从而保护宏观经济和金融稳定，不会产生重大的负面外溢效应。事实上，IMF关于资本流动自由化和管理的"机构观点"设想了若干情况，在这些情况下，CFM可能是适当的，尽管它们很少是唯一合理的政策反应。

CFM的实施面临着加密资产日益严峻的挑战。这种实施通常要求金融中介机构验证交易的性质和交易方的身份；然而，加密资产可以在没有任何中介机构的情况下在点对点（P2P）的基础上持有和交易。即使这些资产通过交易所和钱包等中介机构进行交易和持有，这些中介机构也可能不受监管或没有义务遵守CFM。此外，目前不存在共同和一致的加密资产分类，这导致监管不一致和监管覆盖面的空白。许多加密服务提供商跨境运营，使国家当局的监督和执法更加困难。重要的是，大多数加密资产都是匿名交易的，并且没有资产持有人的居住身份。

CFM概述

金融稳定措施是旨在限制资本流动的措施，例如对资本流动的行政和基于价格的限制，例如禁止、限制、税收和准备金要求。金融稳定措施的定义包括两类措施：（1）影响跨国金融活动的措施，基于居住地的歧视；（2）不因居住地而歧视但旨在限制资本流动的措施。

要确定一项不基于居住地的歧视的措施是否构成一项基于居住地的措施，就需要全面评估围绕采取该措施（或对现有措施进行调整）的国家具体情况的总体情况，而不论采取该措施的明确意图或动机如何。从理论上讲，不存在使用和设计基于居住地的措施的一般方法，因为每种情况下的确切措施将取决于具体国家的特点和情况。然而，"机构观点"提出了一些基于居住地的措施的一般和可取的特点：这些措施应该是临时的和透明的，并寻求避免基于居住地的歧视，并且应该优先选择有效的最不具歧视性的措施。针对资本流入的CFM应该有针对性。相比之下，为了有效，针对资本流出的CFM可能需要全面（而不是有针对性），以防止规避。一旦引入，应根据其成本持续评估维持CFM的经济有用性。当资本流动压力或危机环境减轻，管理资本流动的政策空间得到重建时，CFM应该逐步淘汰。在实践中，CFM在成员国中仍然很普遍，尽管规模和范围有所缩小。根据金融账户限制指数（FARI），截至2019年底，超过90%的IMF成员国对资本流动实施了某些类型的限制。

如何使用加密资产来规避CFM

加密资产可以通过以下方式挑战CFM的实施。首先，它们的法律地位往往模棱两可，它们经常在监管真空中运作。因此，它们可能不受现有外汇和CFM法律法规的保护，监管机构可能没有明确的授权和权力来控制加密资产的使用。其次，加密资产持有者或最终用户的身份和居住地不容易知道。可能很难起诉或制裁他们违反法律法规。第三，加密资产交易不得涉及任何中间商或服务提供商，他们可以负责遵守外汇和CFM法律法规，并可以验证交易方的身份和交易的性质。

加密生态系统的去中心化程度显著影响了国家当局执行CFM的难度。图3显示了生态系统越分散，监管就越困难。一个多方面的概念，去中心化不仅涉及加密资产创建和销毁的治理结构，还涉及交易所和托管人等服务提供商的角色。此外，去中心化反映了分布式账本技术（DLT）网络的无国界性质，这些网络不受国家和地理边界的划分。去中心化对能够生成并提供给网络参与者、公众或与当局共享的交易的身份和元数据等信息量产生影响。

在许多国家，加密资产在法律真空中运行，国家内部和国家之间都没有共同或一致的加密资产分类。目前，一些监管机构将加密资产分类为证券、商品或支付货币工具。在某些情况下，具有相似特征的加密资产在各国的处理方式不同，国际标准制定者也没有为加密资产制定共同的分类。这种缺乏共享分类的情况导致法规不一致、监管覆盖不完整和监管套利。

由于加密资产的法律地位不明确，很难定义其性质，现有的外汇和CFM法律法规可能无法充分捕捉它们。根据国际财务报告准则，加密资产被归类为非金融资产。IMF鉴于缺乏交易对手责任，统计数据目前还将无担保的加密资产归类为非金融资产。8在某些情况下，如果这些授权只涵盖金融资产，这种分类可能会将加密资产置于负责执行CFM的当局的授权之外。此外，鉴于加密资产在全球范围内很少被视为法定货币，因此出于外汇法律法规的目的，它们通常不在外币定义的范围内。然而，最近，一些国家（例如南非）已经开始修改其法规，将加密资产和加密资产服务提供商纳入外汇立法的监管范围。

加密资产可以按照匿名和隐私的范围进行设计，12在不同程度上掩盖交易方的身份和交易的性质。像比特币这样的加密资产是假名的：每个用户都有一个或多个公共地址，但用户的真实身份不为人知或披露。从理论上讲，公共地址可以追溯到货币兑换账户或其他操作，并通过代理获得实际身份。但识别不同的加密资产钱包是否属于同一个人（或机构）仍然是一项艰巨的任务，这个过程既复杂又昂贵（欧洲央行2019年；Houben和Snyers 2018年；Schwarz等人2021年）。此外，Zcash和Monero等一些加密资产旨在通过隐藏交易方的身份和其他细节（如交易价值）来提供增强的匿名性和隐私性。

新的加密资产服务和产品正在不断开发，为用户提供更高程度的匿名性和更多的隐私。当加密资产服务基于网络时，常见的隐私技术被用来隐藏个人数据，例如IP地址。当通过启动节点或使用非托管钱包直接与区块链交互时，高级用户可以更好地控制他们的数据。一个常见的策略包括使用混合器和复杂的分层将新地址与过去的交易历史解除链接（图4）。混合器的使用通过混合多个参与者的交易并通过新地址将资金重新分配给原始所有者来创建无法追踪的交易。此外，技术进步和闪电网络等新服务提供了额外的隐私，几乎没有信息出现在链上。在闪电网络中，交易在支付渠道中是匿名的：只有总的价值转移，而不是其中的个人交易是可见的。

识别加密生态系统中可以对监管合规负责的实体可能很困难。加密资产（如比特币）是使用去中心化系统创建、分发、交易和存储的，原则上，该系统无需中介来处理、验证或验证交易。去中心化交易所（DEX）上的交易使用智能合约进行处理，允许应用程序基于算法运行而无需中介。通常，当使用非托管钱包时，没有第三方服务提供商或中介代表客户持有资产。尽管大多数交易是通过托管钱包和集中式交易所进行的，但使用非托管钱包和分散式应用程序和平台已变得更加流行（图1，面板5）。在这些情况下，很难规定和执行报告和验证要求。

加密资产和相关生态系统可用于以各种方式规避CFM。尽管CFM的性质因国家而异，但CFM的目标可分为两大类：（1）限制或限制将本币兑换成外币，或将外币兑换成本币，以及随后的资本跨境转移；（2）限制或限制持有、交易和跨境转移资产的条款和条件。加密资产可能会绕过这些限制或限制，如以下两个例子所示。此外，像比特币这样的能源密集型区块链的挖矿可以让各国将能源资源货币化。支付给矿工的比特币奖励和费用可能是资本外流的来源。

加密资产可以用作规避资本外流控制的工具。图5显示了一个用户通过数字钱包和加密货币交易所或平台（入口和出口）通过移动设备上的应用程序或自动柜员机等其他方式提供的服务，将本地法定货币兑换成加密资产，如比特币或以外汇储备货币计价的稳定币。然后，加密资产通过安全网络跨境转移，并根据需要使用本地或全球交易所或交易平台（另一个入口和出口）兑换成外国法定货币，如US美元。收益可以存入用户的外国银行账户，也可以投资于其他资产。加密货币交易所可能需要有一个传统的银行账户来接收或支付当地货币收益，但中央银行和外汇监管机构不一定有权力或足够的信息来阻止此类账户服务。加密资产交易所也有可能通过移动货币账户或稳定币而不是传统的银行账户持有当地货币收益，特别是对于较小的交易。

保持CFM有效性的策略

为了在加密资产使用日益增长的环境中保持CFM的有效性，政策制定者需要一个多方面的战略。这一战略的基本要素包括制定一个全面、一致和协调的加密资产监管方法19并将其有效地应用于CFM；建立实施的国际合作安排；解决数据差距并利用技术（监管技术和超技术）进行及时的风险监控；以及在事前和事后执法之间取得良好平衡。

加密资产的监管和监督框架需要加强，以最大限度地减少监管套利，这是规避CFM的关键渠道。努力包括澄清法律框架并审查CFM法规以应对加密资产的挑战；制定一致的加密资产分类；根据加密资产的主要用例制定监管要求；为加密服务提供商建立许可制度；就受监管的金融机构接触和参与加密资产向其提供明确指导；并加强相关当局（国内和国外）之间的协调和信息共享。

需要明确各种加密资产的法律地位、允许活动的范围以及各种监管机构的授权。法律必须明确加密资产的法律地位，这将决定适用于这些资产交易的法律制度。这种澄清可能需要考虑并在法律框架中反映加密资产的独特特征。此外，法律应明确规定从事加密资产交易的市场参与者的权利和义务，以及各种监管机构的授权，以确保加密生态系统的所有相关部分都被监管。不一致的方法可能会造成监管和政策漏洞，这些法规所针对的实体可能会利用这些漏洞。

可以部署监管科技来加强对加密资产的监管和监督。监管科技解决方案用于广泛的任务，包括身份管理和交易监控，例如收集和分析客户和交易数据，以及基于自动触发器识别不合规的交易。金融机构在其运营中越来越多地使用高级分析和人工智能模型。尽管目前大多数成熟的应用程序都涉及预测或自动化后台操作，但它们已被用于监控支付交易 （FSB 2020）。因此，其中许多能力可以根据CFM的具体情况进行调整和定制。然而，对于新兴市场和发展中经济体来说，资源和技能差距可能对有效采用监管技术和超技术支持CFM实施构成挑战。

关于钱包所有者身份的数据可以增强监管科技的有效性。大多数区块链网络促进了假名交易。这意味着，虽然资金和数据的流动在公共区块链中是透明的，但除非适当，否则可能无法知道资产所有者和交易方的真实身份CDD已经进行了-在这些情况下，服务提供商应该已经确定了资产所有者和交易方。根据FATF标准下的“旅行规则”，关于交易的发起方和受益方的部分信息应该“伴随”在两个VASP之间转移的资产。因此，正在实施适当AML/CFT措施的国家将拥有收集数据和监测交易的基本基础设施，但是，根据AML/CFT法律和条例收集和监测的信息具有不同的目的，即预防和打击金融犯罪，如果不改变法律框架，可能不允许使用或不适合实施金融犯罪措施。

结论

加密资产在过去十年中大幅增长。全球加密资产的采用受到一系列技术、宏观经济、制度和人口因素的推动。因此，对加密资产的需求可能会持续下去。使用面板回归模型的跨国审查和计量经济学分析证实了宏观经济和人口因素在推动加密资产采用方面的相对重要性。这些结果表明，加密资产已被视为抵御汇率和通胀风险的对冲工具-特别是在经济基本面较弱的国家-并且对人口较年轻的国家更具吸引力。

加密资产可能会带来重大的宏观金融风险，包括CFM的实施。加密资产及其相关生态系统作为新工具、新服务提供商和新支付轨道的出现可能会挑战当局通过受监管的中介机构监控资本流动和执行CFM的能力。加密资产的去中心化、无国界和匿名特征使其成为规避CFM的潜在吸引力工具。这些具体特征因法律和监管框架的空白而加剧；这些空白导致关键的加密相关活动和服务提供商处于监管范围之外。现有的外汇和CFM法律法规通常不涵盖加密资产，国内外相关部门之间缺乏协调和信息共享安排。

然而，即使有这样一个多方面的战略，加密资产对CFM构成的挑战可能会持续存在，特别是在监管和技术能力严重受限的新兴市场和发展中经济体。一些加密资产和相关活动可能会转入地下，试图保持在监管机构的监视之下，而新的创新可能会被采用来规避监管行动。尽管如此，一个全面的法律和监管框架及其一致的实施可能有助于出现守法和监管合规的创新，同时提供处理少数恶意行为者和罪犯的基础和机制。