美财长耶伦演讲全文：以美元地位为核心看待数字资产监管

区块律动BlockBeats 阅读 5606 2022-4-11 09:22

2022年4月7日，财政部长珍妮特·L·耶伦在美国大学科戈德商学院创新中心就数字资产政策、创新和监管发表了讲话，律动BlockBeats整理翻译如下：

伯威尔校长，谢谢你的亲切介绍——很高兴再次和你在一起。我很高兴来到美国大学，这里的变革者正在改变世界。

政界、学术界和商界的开创性领导人曾在这些大厅走过，我很高兴来到这里讨论官方对数字资产的态度。

几周前，拜登总统签署了一项行政命令，呼吁官方对数字资产政策采取协调和全面的方法。数字资产呈爆炸式增长，去年11月的市值从五年前的140亿美元增至3万亿美元。

数字资产可能相对较新，但它们是几十年来一直在形成的「金融数字化」这一更大趋势的一部分。1990年，互联网用户不足300万。现在，大约有45亿，我们理所当然地认为，我们财务生活的许多方面都可以通过放在手掌上的小型互联网连接设备进行管理。

数字化服务的这种增长开启了一个充满可能性和风险的世界，这一切在几十年前还显得很神奇。金融服务以及大多数行业都随着计算能力和连接性的指数级进步而发展。

最近，新技术带来了减少对中心化依赖的可能性。2008年，一个人（或一群人）化名中本聪（Satoshi Nakamoto）提出了一个去中心化的点对点系统来进行和处理支付。数字支付的一个关键挑战是如何防止同一资产被重复使用。比特币白皮书提出了一种使用密码学验证交易的新方法，解决了所谓的「双花」问题。这和其他分布式账本技术相关创新共同成为基于区块链的数字资产的基础。

随着时间的推移，比特币和其他加密货币的价格波动很大，这阻碍了它们在支付中的广泛使用。与其他支付方式相比，高额费用和较慢的处理时间可能会进一步抑制加密货币在支付中的应用。实际上，您很难使用加密货币购买三明治或一加仑牛奶。其他数字资产——如Stablecoin或潜在的央行数字货币——可能会被更广泛地用作交换手段，提高潜在的收益和风险。

支持者认为分布式账本技术将改变金融服务的其他方面，如交易和借贷。他们提出了诸如智能合约之类的功能：如果满足某些预先指定的条件，它会使用计算机代码自动执行协议。只要设置更加方便，成本与传统金融服务相比具有竞争力，数字资产就有可能扩大使用范围。

拜登总统的行政命令责成官方专家进行深入分析，以平衡数字资产的负责任发展及所带来的风险。这些任务将以六项政策目标为指导：第一，保护消费者、投资者和企业；二是维护金融稳定，避免系统性风险；第三，降低国家安全风险；第四，提升美国的领导地位和经济竞争力；第五，促进安全和可负担的金融服务的普及；最后，支持负责任的技术进步，将隐私、人权和气候变化相关的重要因素纳入考虑。在接下来的大约六个月内，财政部将与白宫和其他机构的同事合作，制作与这些目标相关的基础报告和建议。在许多情况下，行政命令的工作建立在财政部持续努力的基础之上。

我不会预测这项工作将把我们带向何方，但这并不意味着我们是在没有指南针的情况下航行。数字资产可能是新事物，但它们带来的许多问题都不是。过去，我们享受过创新带来的好处，同时也面临过一些意想不到的后果。

今天，我想分享五个经验教训，这些经验教训适用于我们应对这些新兴技术带来的机遇和挑战。这些经验教训涉及负责任创新的性质、适当的监管结构、金融体系的基本面、我们在全球经济中的角色以及合作的价值。

1.我们的金融体系受益于负责任的创新

新技术建立在旧技术的基础上，随着时间的推移，一系列创新已经改变了金融服务。七十年前，大多数美国人使用硬币、现金和支票来管理他们财务生活的大部分方面。然后，在1960年代，IBM的一位工程师将磁条附在塑料卡上，缔造了一类新的支付产品：信用卡和借记卡。这些创新促进了其他技术的发展，例如ATM机，可以 24/7全天候使用现金。最近，计算机、互联网和手机推动了电子支付和在线商务的爆炸式增长。

尽管新技术使我们的金融系统对大多数美国人来说更有效率，但许多交易仍然需要很长时间才能结算。技术因素和商业激励的结合产生了每周数以千万计的美国人共同的沮丧经历：他们的雇主寄出他们的薪水，但支票最多需要两天才能打到他们的银行账户。延迟导致使用高成本的支票兑现机构或「发薪日」贷款及时拿到钱来支付账单。

有些人被迫从已经很低的余额中提款，并被收取透支费。据估计，美国人每年在此类费用和服务上花费150亿美元或更多——基本上每个在职美国人为此负担大约100美元，这都可以归结于低下的效率，而且低收入者为此承担更多。

当你把目光投向国际时，这个系统甚至更加昂贵和让人沮丧。

如果您居住在G7国家/地区，您可能需要支付低于2%的交易和兑换费用才能跨境汇款。如果你住在发展中国家，你可能要支付高达10%的费用。这些高额费用对全世界2.5亿多移民产生了不成比例的影响，他们每个月平均向家人汇款200至300美元。数字资产的支持者们设想了一个更有效的支付系统，无论你住在哪里，都能实现即时交易并降低费用。

这项技术会兑现这一承诺吗？我认为现在说还为时过早，需要克服处理时间、成本和访问障碍等问题。美方积极参与G20应对跨境资金转移的挑战和摩擦。并且，美联储计划在2023年推出FedNow，这是一种即时支付服务，可在美国的支付系统中实现全年全天候实时支付。

一些人还建议，引入央行数字货币或「CBDC」可能有助于提高支付系统的效率。作为中央银行的一项负债，CBDC可能成为一种可与实物现金相媲美的可信货币，同时提供数字资产的一些预期好处。

根据行政命令，官方将发布一份关于货币和支付未来的报告。该报告将分析与潜在CBDC相关的设计选择，以及对支付系统、经济增长、金融稳定、金融包容性和国家安全的影响。

在适当管理风险的同时，改善我们的生活的创新应该被接受。但我们也必须注意，过去的「金融创新」往往没有使工薪家庭受益，有时还会加剧不平等，引发非法金融风险，增加系统性金融风险。

2.当监管跟不上创新的步伐时，弱势群体往往遭受最大的伤害

我们在全球金融危机期间吸取了这个惨痛的教训。被称为「影子银行」的金融机构和新金融产品的爆炸式增长让危险的风险水平不断累积。从2007年开始，投资者对这些风险越来越警觉，一些大型机构开始山摇地动。很快，那些从未听说过「影子银行」或次级抵押贷款支持证券的人最终失去了工作和毕生积蓄。标准普尔500指数下跌了一半以上，家庭净资产急剧下降。由此产生的经济困境对美国黑人和其他有色人种来说最为严重和持久。我们需要确保数字资产的增长不会让类似危险出现，或对弱势群体造成不成比例的影响。

财政部已经与总统的金融市场工作组、联邦存款保险公司和美国中央银行合作研究Stablecoin，这是一种与稳定的价值来源（通常是美元）挂钩的加密货币。Stablecoin引起了政策方面的担忧，涉及非法金融、用户保护和系统性风险之类。而且，它们目前受到不一致和零散的监管。

为了将他们的Stablecoin与美元挂钩，大多数发行人表示他们用安全和有流动性的传统资产作支撑。这样，当你想将Stablecoin换回美元时，公司就有资金进行兑换。但目前没有人向你保证这一定发生。在压力大的时候，这种不确定性可能会导致挤兑。

这不是假设。2021年6月发生过一次Stablecoin挤兑，当时用于支撑Stablecoin的资产价格大幅下跌，引发了Stablecoin赎回和价格进一步下跌的负反馈循环。

PWG关于Stablecoin的报告评估了这些风险并提出了具体的解决方案。而且，我们现在正在与国会合作推进立法，以帮助确保Stablecoin能够抵御可能危及消费者或更广泛金融系统的风险。我们还在与我们的国际合作伙伴密切合作，以促进跨司法管辖区的一致监管。

当然，Stablecoin只是更大的数字资产生态系统中的一部分。我们的监管框架应旨在支持负责任的创新，同时管理风险——尤其是那些可能扰乱金融体系和经济的风险。随着银行和其他传统金融公司更多地参与数字资产市场，监管框架将需要适当考虑到这些新活动的风险。而且，新型中介机构，例如数字资产交易平台和其他数字原生中介机构，应受到适当形式的监管。

我们还必须为金融市场结构的可能变化做好准备。例如，一些人认为分布式账本技术可以降低金融市场的集中度。虽然这可能使市场不那么容易受到任何特定公司倒闭的影响，但关键是要确保我们保持对系统性风险潜在累积的可见性，并且在极端行为出现时拥有有效的工具进行抑制。

拜登总统的行政命令要求金融稳定监督委员会确定各类数字资产所带来的具体金融稳定风险和监管漏洞，并提出解决建议。虽然我不知道金融稳定委员会将发现或得出什么结论，但接下来的这一基本教训应该适用。

3.监管应基于风险和活动，而不是具体的技术

当新技术催生新的活动、产品和服务时，金融监管就需要调整。但是，这一过程应指向向家庭和企业提供服务的相关风险，而不是基础技术。

在可能的情况下，监管应该是「技术中立的」。例如，无论资产是存储在资产负债表还是分布式账本上，都应保护消费者、投资者和企业免受欺诈和误导性陈述的影响。同样，应要求持有客户资产的公司确保这些资产不会丢失、被盗或未经客户许可而使用。而且，纳税人应该收到与他们在股票和债券交易中收到的相同类型的数字资产交易税务报告，以便他们拥有向国税局报告收入所需的信息。根据行政命令，我们将努力确保消费者、投资者和企业获得足够的保护，免受欺诈和盗窃、隐私和数据泄露和不公平及滥用行为的侵害。同时还必须非常小心，以确保创新不会对弱势群体造成不同程度的伤害或加剧社会、种族和经济不平等。

在许多情况下，监管机构拥有可以用来促进这些目标的权力，财政部则支持这些努力。如果有人触犯法律，剥削他人利益，他们应该被追究责任。如果立法监管跟不上，我们将提出政策建议，包括评估潜在的监管行动和立法变化。继续更新和改进我们的监管架构将支持美国的经济竞争力，并巩固美国在全球金融体系中的领导地位。

技术中立原则也适用于与逃税、非法金融和国家安全相关的问题——这些话题在当今世界尤其密切相关。逃税、洗钱或逃避制裁都是违法的，无论你使用的是支票、电汇还是加密货币都一样。近十年来，财政部一直在监控数字资产的创新并更新我们的规则和指南，以阐明我们的反洗钱和打击恐怖主义融资框架在数字资产生态系统中的应用。我们还一直在与我们的国际同行合作，加强国外的反洗钱/打击恐怖主义计划，以更好地防止被非法行为者利用。而且，我们将在适当的时候继续采取行动。就在本周，财政部外国资产管制处对全球最大和最著名的暗网市场Hydra以及支持勒索软件的虚拟货币交易平台Garantex采取了强有力的行动。根据总统的行政命令，财政部和其他部门同事将在最近发布的国家风险评估的基础上，确定与数字资产相关的主要非法融资风险。我们还将与我们的盟友和合作伙伴合作，帮助确保国际框架、能力、标准和伙伴关系保持一致并充分应对风险。

尽管计算机领域的创新加快了变革的步伐，但即使是我们经济中最基本的组成部分——包括我们的货币本身——也随着时间的推移发生了巨大的变化。

4.主权货币是运作良好的金融体系的核心，美国受益于美元和美国金融机构在全球金融中发挥的核心作用

美国建立统一的国家货币耗时颇久。

1790年，国务卿亚历山大·汉密尔顿(Alexander Hamilton)哀叹于他所谓的美国货币体系「严重混乱」。当时，美国人依靠同时流通的多种国内和国际货币。不同形式的「货币」的泛滥使经济难以运行。为了帮助解决这些问题，美国银行于1791年成立，并发行纸币，提供了一个相对稳定的国家货币。1792年，《铸币法案》获得通过，创建了美国铸币厂，并开启了美元是否应该与白银或黄金挂钩的世纪争论。

虽然这些重要创新规范了美元的储蓄功能，但美国银行并没有得到持久的政治支持。到到了19世纪中期，这个国家依赖于一个由私人银行发行的分散的纸币系统。新泽西银行发行的纸币与新罕布什尔州或纽约州发行的纸币不同。而且，由于人们认为不同的银行风险不一，人们对纸币的估值也不同。这种私人货币系统确实在一定程度上发挥了作用，但它使交易变得昂贵且效率低下，并导致了数十年的银行挤兑。

一场危机催生了改革。卷入内战的林肯总统和财政部长萨蒙·蔡斯（Salmon Chase）需要为我们的金融体系带来更多的稳定性。国会通过了《国家银行法》，允许银行发行央行货币，但银行必须受到充分的监督，并且货币必须有美国国债作支撑。这一要求确保了新泽西州的一美元总是和新罕布什尔州的一美元一样好。后来，《联邦储备法》进一步将统一货币的国家目标制度化。

我们的货币发展到目前的形式是一个跨越几个世纪的动态过程。。今天，货币主权和统一货币已经为经济增长和稳定带来了明显的好处。我们对数字资产的态度必须以理解这些好处为指导。

一些人认为CBDC可能是我们货币的下一个演变。美联储最近的一份报告开启了关于CBDC以及与在美国发行 CBDC可能带来的潜在利益和风险的公开对话。总统的行政命令要求我们从多个角度考虑这个问题。例如，美国CBDC对实施宏观稳定政策和创造私人信贷有何影响？它能否使金融体系更公平、更易得、更具包容性？如何设计它来管理与国家安全和金融犯罪相关的风险，同时包括隐私保护？美国CBDC如何与现有的本国货币、外国CBDC或私人Stablecoin互动？

我们需要以美元在世界经济中发挥的核心作用为背景考虑这些重要问题。

美元是全球贸易和金融中使用最广泛的货币。它是迄今为止交易量最大的货币，在外汇交易中占了近90%的单程，在贸易发票中占了一半以上。以美元计价的资产约占跨境银行债权的一半，占未偿还国际债务证券的40%以上。由于美元具有强大的贸易和金融联系--以及美国强大的宏观经济和货币信誉，中央银行选择以美元持有其近60%的外汇储备。

美元的国际地位得到了美国机构和政策、美国经济表现、开放、深入和流动的金融市场、法治以及对自由浮动货币的承诺的有力支持。作为这个国家的公民，我们从美元和美国金融机构在全球金融体系中发挥的独特作用中获得了巨大的经济和国家安全利益。总统的行政命令要求我们考虑发行公共CBDC是否以及如何支持美元和美国金融机构在全球金融体系中发挥的这一作用。

我还不知道我们会得出什么结论，但我们必须清楚，发行CBDC可能会带来重大的设计和工程挑战，需要数年而不是数月的开发。因此，我与总统一样，迫切希望推进研究，以了解CBDC可能给美国利益带来的挑战和机遇。

在我们考虑这些重大选择时，我们也必须记住，技术驱动的金融创新本质上是跨国界的，需要国际合作。我们有强烈的兴趣确保创新不会导致国际支付架构的分裂，确保数字资产技术的发展符合我们的价值观和法律。