美国财政部长耶伦：关于拜登政府对数字资产的态度

财政部长珍妮特·L·耶伦在美国大学科戈德商学院创新中心就数字资产政策、创新和监管发表了讲话。

伯威尔总统，谢谢你的亲切介绍——很高兴再次和你在一起。我很高兴来到美国大学，这里的变革者正在改变世界。政府、学术界和商界的开创性领导人已经走过这些大厅，我很高兴来到这里讨论拜登政府对数字资产的态度。

几周前，拜登总统签署了一项行政命令，呼吁政府对数字资产政策采取协调和全面的方法。数字资产呈爆炸式增长，去年 11 月的市值从五年前的 140 亿美元达到 3 万亿美元。

数字资产可能相对较新，但它们是几十年来一直在形成的更大趋势的一部分——金融数字化。1990 年，互联网用户不足 300 万。现在，大约有 45 亿，我们理所当然地认为，我们财务生活的许多方面都可以通过适合我们手掌的小型互联网连接设备进行管理。

数字服务的这种增长开启了一个充满可能性和风险的世界，这在几十年前还显得很神奇。金融服务以及大多数行业都随着计算能力和连接性的指数级进步而发展。

最近，新技术增加了减少对银行和信用卡公司等中心化中介机构的依赖的可能性。2008 年，一个人（或一群人）使用化名 Satoshi Nakamoto 提出了一个分散的点对点系统来进行和处理支付。数字支付的一个关键挑战是防止相同的资产被重复使用。比特币白皮书提出了一种使用密码学验证交易的新方法，解决了所谓的“双花”问题。这种和其他与分布式账本技术相关的创新是基于区块链的数字资产的基础。  

随着时间的推移，比特币和其他加密货币的价格波动很大，这阻碍了它们在支付中的广泛使用。与其他支付方式相比，高额费用和较慢的处理时间可能会进一步抑制采用加密货币进行支付。实际上，您很难使用加密货币购买三明治或一加仑牛奶。其他数字资产——如稳定币或潜在的中央银行数字货币——可能会成功地被更广泛地用作一种交换手段，从而提高潜在的收益和风险。

支持者认为分布式账本技术将改变金融服务的其他方面，如交易、借贷和借贷。他们指出了诸如智能合约之类的功能，如果满足某些预先指定的条件，它会使用计算机代码自动执行协议。在设置更方便且成本与传统金融服务所需的成本相比具有竞争力的范围内，数字资产提供了扩展访问权限的潜力。

拜登总统的行政命令责成联邦政府的专家进行深入分析，以平衡数字资产的负责任发展与其带来的风险。这些任务将以六项政策目标为指导：第一，保护消费者、投资者和企业；二是维护金融稳定免受系统性风险影响；第三，降低国家安全风险；第四，提升美国的领导地位和经济竞争力；第五，促进公平获得安全和负担得起的金融服务；最后，支持负责任的技术进步，其中考虑到与隐私、人权和气候变化相关的重要设计考虑因素。在接下来的大约六个月里，财政部将与白宫和其他机构的同事合作，制作与这些目标相关的基础报告和建议。在许多情况下，行政命令的任务建立在财政部持续努力的基础上。

我不会预测这项工作将把我们带到哪里，但这并不意味着我们在没有指南针的情况下导航。数字资产可能是新的，但它们提出的许多问题都不是。过去，我们享受过创新带来的好处，也面临过一些意想不到的后果。

今天，我想分享五个经验教训，这些经验教训适用于我们应对这些新兴技术带来的机遇和挑战。这些经验教训涉及负责任创新的性质、适当护栏的结构、金融体系的基本面、我们在全球经济中的角色以及合作的价值。

第一课是…

我们的金融体系受益于负责任的创新

新技术建立在旧技术的基础上，随着时间的推移，一系列创新已经改变了金融服务。七十年前，大多数美国人使用硬币、现金和支票来管理他们财务生活的大部分方面。然后，在 1960 年代，IBM 的一位工程师将磁条附在塑料卡上，并引发了一种新的支付产品类别：信用卡和借记卡。这些创新促进了其他技术的发展，例如 ATM 机，可以 24/7 全天候使用现金。最近，计算机、互联网和手机推动了电子支付和在线商务的爆炸式增长。

尽管新技术使我们的金融系统对大多数美国人来说更有效率，但许多交易仍然需要很长时间才能结算。技术因素和商业激励措施的结合产生了每周数以千万计的美国人共同的令人沮丧的经历：他们的雇主寄出他们的薪水，但支票最多需要两天才能打到他们的银行账户。延迟导致使用高成本的支票出纳员或“发薪日”贷方及时拿到钱来支付账单。有些人被迫从已经很低的余额中提款，并被收取透支费用。估计表明美国人每年在此类费用和服务上花费 150 亿美元或更多——基本上是每个在职美国人大约 100 美元的税，主要是由于效率低下，

当您缩小并放眼国际时，该系统甚至更加昂贵和令人沮丧。

如果您居住在 G7 国家/地区，您可能需要支付低于 2% 的交易和转换费用才能跨境汇款。如果你住在发展中国家，你可能支付高达百分之十的费用。这些高昂的成本不成比例地影响了全球 2.5 亿多移民，他们平均每月向家人汇款 200 至 300 美元。数字资产的支持者设想了一种更高效的支付系统，无论您身在何处，都能实现即时交易和更低的成本。

该技术会兑现这一承诺吗？我认为现在说还为时过早。需要克服处理时间、成本和访问技术障碍等问题。美方积极参与G20应对跨境资金转移挑战和摩擦的工作。并且，美联储计划在 2023 年推出 FedNow，这是一种即时支付服务，可在美国支付系统内实现全年全天候实时支付。 

一些人还建议，引入中央银行数字货币或“CBDC”可能有助于提高支付系统的效率。作为中央银行的一项负债，CBDC 可能成为一种可与实物现金相媲美的可信货币，但可能会提供数字资产的一些预期收益。

根据行政命令，政府将发布一份关于货币和支付未来的报告。该报告将分析与潜在 CBDC 相关的可能设计选择以及对支付系统、经济增长、金融稳定、金融包容性和国家安全的影响。

应该接受在适当管理风险的同时改善我们的生活的创新。但我们也必须注意，过去的“金融创新”往往没有使工薪家庭受益，有时还会加剧不平等，引发非法金融风险，增加系统性金融风险。

这把我带到了我的下一课…

当监管跟不上创新的步伐时，弱势群体往往会遭受最大的伤害

我们在全球金融危机期间吸取了这个惨痛的教训。被称为“影子银行”的金融机构和新金融产品的爆炸式增长让危险的风险水平不断累积。从 2007 年开始，投资者对这些风险越来越警惕，一些大型机构开始步履蹒跚。很快，那些从未听说过“影子银行”或次级抵押贷款支持证券的人最终失去了工作和毕生积蓄。标准普尔 500 指数下跌了一半以上，家庭净资产急剧下降。由此产生的经济困境对美国黑人和其他有色人种来说最为严重和持久。我们需要确保数字资产的增长不会让类似危险的风险出现或导致对脆弱社区的不成比例的影响。

财政部已经与总统金融市场工作组、FDIC 和 OCC 合作研究稳定币，这是一种与稳定的价值来源（通常是美元）挂钩的加密货币。稳定币引发了政策问题，包括与非法金融、用户保护和系统性风险相关的问题。而且，它们目前受到不一致和分散的监督。

为了将他们的稳定币与一美元挂钩，大多数发行人表示他们用安全和流动的传统资产支持他们的硬币。这样，每当您想将稳定币换回一美元时，公司就有资金进行兑换。但是，目前，没有人可以向您保证这会发生。在压力大的时候，这种不确定性可能会导致跑步。

这不是假设。2021 年 6 月发生了稳定币挤兑，当时用于支持稳定币的资产价格急剧下跌，引发了稳定币赎回和价格进一步下跌的负反馈循环。

PWG 关于稳定币的报告评估了这些风险并提出了具体的解决方案。而且，我们现在正在与国会合作推进立法，以帮助确保稳定币能够抵御可能危及消费者或更广泛金融体系的风险。我们还与我们的国际合作伙伴密切合作，以促进跨司法管辖区的一致监管。

当然，稳定币只是更大的数字资产生态系统中的一部分。我们的监管框架应旨在支持负责任的创新，同时管理风险——尤其是那些可能扰乱金融体系和经济的风险。随着银行和其他传统金融公司更多地参与数字资产市场，监管框架将需要适当反映这些新活动的风险。并且，新型中介机构，例如数字资产交易所和其他数字原生中介机构，应受到适当形式的监督。 

我们还必须为金融市场结构可能发生的变化做好准备。例如，一些人认为分布式账本技术可以降低金融市场的集中度。虽然这可以使市场不那么容易受到任何特定公司倒闭的影响，但至关重要的是要确保我们保持对系统性风险潜在累积的可见性，并继续拥有有效的工具来遏制出现的过度行为。

拜登总统的行政命令呼吁金融稳定监督委员会确定各类数字资产带来的具体金融稳定风险和监管漏洞，并提出解决这些问题的建议。虽然我不知道 FSOC 会发现什么或得出什么结论，但有一个基本的教训应该适用…

监管应基于风险和活动，而不是特定技术

当新技术支持新的活动、产品和服务时，金融监管需要进行调整。但是，该过程应以与提供给家庭和企业的服务相关的风险为指导，而不是基础技术。

在可能的情况下，监管应该是“技术中立的”。例如，无论资产是存储在资产负债表上还是分布式账本上，都应保护消费者、投资者和企业免受欺诈和误导性陈述的影响。同样，应要求持有客户资产的公司确保这些资产不会丢失、被盗或未经客户许可而被使用。而且，纳税人应该收到与他们在股票和债券交易中收到的相同类型的数字资产交易税务报告，以便他们拥有向 IRS 报告收入所需的信息。根据行政命令，我们将努力确保消费者、投资者和企业获得足够的保护，免受欺诈和盗窃、隐私和数据泄露以及不公平和滥用行为的侵害。

在许多情况下，监管机构拥有可以用来促进这些目标的权力，而财政部支持这些努力。如果有人触犯法律，剥削他人利益，他们应该被追究责任。如果存在差距，我们将提出政策建议，包括评估潜在的监管行动和立法变化。继续更新和改进我们的监管架构将支持美国的经济竞争力并加强在全球金融体系中的领导地位。

技术中立原则也适用于与逃税、非法金融和国家安全相关的问题——这些话题在当今世界尤为相关。逃税、洗钱或逃避制裁都是违法的。无论您使用的是支票、电汇还是加密货币都没有关系。近十年来，财政部一直在监控数字资产的创新并更新我们的规则和指南，以阐明我们的反洗钱和打击资助恐怖主义框架在数字资产生态系统中的应用。我们还一直在与我们的国际同行合作，以加强国外的 AML/CFT 计划，以更好地防止非法行为者的剥削。而且，我们将在适当的时候继续采取行动。就在这周，美国财政部外国资产控制办公室对全球最大和最著名的暗网市场 Hydra 以及支持勒索软件的虚拟货币交易所 Garantex 采取了强有力的行动。根据总统的行政命令，财政部和整个政府的同事将在最近发布的国家风险评估的基础上，确定与数字资产相关的主要非法融资风险。我们还将与我们的盟友和合作伙伴合作，帮助确保国际框架、能力、标准和伙伴关系保持一致并充分应对风险。财政部和政府的同事将在最近发布的国家风险评估的基础上，确定与数字资产相关的主要非法融资风险。我们还将与我们的盟友和合作伙伴合作，帮助确保国际框架、能力、标准和伙伴关系保持一致并充分应对风险。财政部和政府的同事将在最近发布的国家风险评估的基础上，确定与数字资产相关的主要非法融资风险。我们还将与我们的盟友和合作伙伴合作，帮助确保国际框架、能力、标准和伙伴关系保持一致并充分应对风险。

尽管计算领域的创新加快了变革的步伐，但即使是我们经济中最基本的组成部分——包括我们的货币本身——也随着时间的推移发生了巨大的变化。

这与我的下一课有关…

主权货币是运作良好的金融体系的核心，美国受益于美元和美国金融机构在全球金融中发挥的核心作用

美国建立统一的国家货币需要时间。

1790 年，国务卿亚历山大·汉密尔顿 (Alexander Hamilton) 哀叹他所谓的美国货币体系“严重混乱”。当时，美国人依靠同时流通的多种国内和国际货币。不同形式的“货币”的扩散使经济难以运行。为了帮助解决这些问题，美国银行于 1791 年成立，并发行了提供相对稳定的本国货币的票据。1792 年，《铸币法案》获得通过，创建了美国造币厂，并开启了关于美元是否应该与白银或黄金挂钩的世纪争论。

虽然这些重要的创新有助于标准化美元的支持，但美国银行并没有得到持久的政治支持。到 1800 年代中期，该国依赖于由私人银行发行的分散的纸币系统。新泽西银行发行的票据与新罕布什尔州或纽约发行的票据不同。而且，由于人们认为不同的银行承担相同的风险，人们对票据的估值也不同。这种私人货币系统确实在一定程度上发挥了作用，但它使交易变得昂贵且效率低下，并导致了数十年的银行挤兑。

一场危机催生了改革。卷入内战的林肯总统和财政部长萨蒙·蔡斯需要为我们的金融体系带来更多的稳定性。国会通过了《国家银行法》，允许银行发行国家银行票据，但必须对银行进行充分监督，并且这些票据必须得到美国国债的支持。这一要求确保了新泽西州的一美元总是和新罕布什尔州的一美元一样好。后来，《联邦储备法》进一步将统一货币的国家目标制度化。

我们的货币发展到目前的形式是一个跨越几个世纪的动态过程。今天，货币主权和统一货币为经济增长和稳定带来了明显的好处。我们处理数字资产的方法必须以对这些好处的认识为指导。 

一些人认为 CBDC 可能是我们货币的下一个演变。美联储最近的一份报告开启了关于 CBDC 以及与在美国发行 CBDC 相关的潜在利益和风险的公开对话。总统的行政命令要求我们从几个角度考虑这个问题。例如，美国 CBDC 对实施宏观稳定政策和私人信贷创造有何影响？它能否使金融体系更公平、更容易获得和更具包容性？如何设计它来管理与国家安全和金融犯罪相关的风险，同时包括隐私保护？美国 CBDC 如何与现有的本国货币、外国 CBDC 或私人稳定币互动？

我们需要在美元在世界经济中发挥核心作用的背景下考虑这些重要问题。

美元是全球贸易和金融中使用最广泛的货币。它是迄今为止交易量最大的货币，占外汇交易单腿的近 90% 和交易发票的一半以上。以美元计价的资产约占跨境银行债权的一半，占未偿国际债务证券的 40% 以上。凭借美元强大的贸易和金融联系——以及强大的美国宏观经济和货币信誉——各国央行已选择以美元持有其近 60% 的外汇储备。

美元的国际地位得到美国机构和政策的大力支持；美国经济表现；开放、深度和流动性强的金融市场；法律规则; 以及对自由浮动货币的承诺。作为这个国家的公民，我们从美元和美国金融机构在全球金融体系中发挥的独特作用中获得了巨大的经济和国家安全利益。总统的行政命令要求我们考虑发行公共 CBDC 是否以及如何支持这一角色。 

我还不知道我们会得出什么结论，但我们必须清楚，发行 CBDC 可能会带来重大的设计和工程挑战，需要数年而不是数月的发展。因此，我同意总统推进研究以了解 CBDC 可能给美国利益带来的挑战和机遇的紧迫性。

在考虑这些重大选择时，我们还必须记住，技术驱动的金融创新本质上是跨境的，需要国际合作。我们对确保创新不会导致国际支付架构的碎片化以及数字资产技术的发展符合我们的价值观和法律有着浓厚的兴趣。 

这强调了我的最后一课…

我们需要共同努力，确保负责任的创新

我们历史上许多最具开创性的创新都涉及到我们所有人：政策制定者和商人、倡导者、学者、发明家和公民。想想国家高速公路系统的发展、太空竞赛、互联网的创建或正在进行的生物技术革命。所有这些创新都改变了我们的生活方式。

对于数字资产，人们有广泛的看法。一方面，一些支持者认为这项技术是如此激进和有益的变革，以至于政府应该完全退后一步，让创新顺其自然。另一方面，怀疑论者认为这项技术和相关产品的价值有限（如果有的话），并主张政府采取更具限制性的方法。这种观点的分歧通常与新技术和变革性技术有关。

在我看来，政府的角色应该是确保负责任的创新——适用于所有美国人的创新，保护我们的国家安全利益和地球，并有助于我们的经济竞争力和增长。这种负责任的创新应该反映深思熟虑的公私对话，并考虑到我们在整个金融历史中吸取的许多教训。

这种实用主义在过去对我们很有帮助，我相信这是今天正确的做法。

再次感谢您邀请我，感谢美国大学在我们国家的公民和学术生活中发挥的重要作用。