美SEC主席宾大演讲全文：探索与 CFTC 对平台进行共同监管

美东时间3月4日上午，美国证券交易委员会 (SEC) 主席 Gary Gensler 在其母校宾夕法尼亚大学就加密市场发表演讲。Gensler 认为，加密平台不交易任何证券的可能性几乎为零，SEC正在考虑如何与商品期货交易委员会 (CFTC) 对加密交易平台进行共同监管，并且呼吁为稳定币、加密公司的托管和做市业务设置新的监管“防火墙”。

以下为讲话全文：

很高兴能和大家一起参加这次活动，特别是宾夕法尼亚大学是我的母校。我对法学院的了解是，图书馆的书架是学习的好地方，那里很安静，虽然我不知道现在是否仍然如此。

按照惯例，我想指出以下代表我的个人观点，并不是代表委员会或 SEC 工作人员发言。

今天，你们邀请我谈论大约 2 万亿美元的加密市场。

在二月份，你们可能都注意到了几个加密平台的超级碗广告。这不是我们第一次看到一些新的创新在今年最大的电视活动中播出。

看到这些广告让我想起，在金融危机前夕，次级贷款机构 AmeriQuest 在超级碗上打广告，然后它在 2007 年倒闭了。几年前，媒体 Axios 报道称：“在 2000 年超级碗期间，有 14 家互联网公司做广告，其中大多数现在已经倒闭”。我知道听众中的许多人当时可能年龄还很小，但互联网在 2000 年还是相对较新的。不过，互联网泡沫破裂在我们的市场上造成了巨大的震动。

因此，广告不等于可信度。在加密领域，有很多创新，但也有很多炒作。与其他初创领域一样，许多项目可能会失败。这只是美国企业家精神的一部分。

SEC 的职责是监督资本市场和我们的三部分使命：保护投资者、促进资本形成以及维护公平、有序和高效的市场。在政策范围内，监管机构还关心防范非法活动，这一角色对我们以及我们在财政部和司法部的合作伙伴非常重要；关于金融稳定，这对所有金融监管机构都很重要。

没有理由仅仅因为使用了不同的技术就以不同的方式对待加密市场。我们应该是技术中立的。

因此，我想提一下 SEC 在该市场发挥作用的三个领域：平台、稳定币和加密代币。

平台

首先是加密交易和借贷平台，无论它们自称为中心化还是去中心化（DeFi）。

这些平台具有规模，最近每天交易的加密货币价值超过 1000 亿美元。

加密市场高度集中，大部分交易仅在少数几个平台上进行。在仅加密货币的交易所中，排名前五的平台占所有交易的 99%，两个大平台就占交易的 80%。在加密到法定交易中，80% 的交易在五个交易平台上进行。同样，排名前五的 DeFi 平台占平台总交易量的近 80%。

此外，这些平台可能正在交易证券。一个典型的交易平台上至少有几十个代币。事实上，许多人拥有超过 100 个代币。正如我稍后会提到的，在这些平台上交易的许多代币很可能符合“证券”的定义。虽然每个代币的法律地位取决于其自身的事实和情况，但鉴于委员会对各种证券代币的经验以及如此多的代币交易，加密平台不交易任何证券的可能性几乎为零。

因此，我要求员工参与一些与平台相关的项目。

首先是让平台本身像交易所一样注册和监管。国会为我们提供了一个广泛的框架来规范交易所，这些加密平台扮演的角色类似于传统的受监管交易所。因此，投资者也应该受到同样的保护。

美国拥有最大的资本市场，因为投资者对它们充满信心。我们在维护市场诚信、防止欺诈和操纵以及促进资本形成方面制定了规则。如果一家公司建立了一个保护投资者并符合我们市场监管黄金标准的加密市场，那么客户将更有可能信任并对该市场更有信心。

在我看来，监管既保护了投资者，又增强了投资者的信心，就像交通法保护司机和提高司机的信心一样。它是市场运作的核心。

一些人询问，目前对所谓的替代交易系统 (ATS) 的豁免是否普遍适用于加密平台。不过，用于股票和固定收益市场的 ATS 通常由机构投资者使用。这与加密资产平台完全不同，后者拥有数百万甚至数千万的零售客户直接在平台上进行买卖，而无需通过经纪人。因此，我已要求工作人员考虑是否以及如何在散户投资者与之互动的交易所中为其他投资者提供的保护适用于加密平台。

其次，加密平台目前列出了加密商品代币和加密证券代币，包括作为投资合约和/或票据的加密代币。目前，SEC 监管的场所仅用于证券交易。因此，我要求员工考虑如何最好地注册和监管证券和非证券交易相互交织的平台。

特别是，我已经要求工作人员与商品期货交易委员会 (CFTC) 合作，探讨我们如何利用各自的授权共同处理可能交易基于加密的证券型代币和商品代币的平台。

第三个领域是围绕加密货币托管。与传统交易所不同，目前中心化的加密交易平台通常会托管其客户的资产。去年，超过 140 亿美元的价值被盗。我问过员工如何与平台合作，让他们注册和监管，并最好地确保客户资产的保护，特别是隔离托管是否合适。

此外，与传统的证券交易所不同，加密交易平台还可以充当做市商，因此可以作为委托方在自己的平台上为自己的账户在客户的另一端进行交易。因此，我要求员工考虑将做市职能分开是否合适。

由于涉及加密借贷平台，我们最近指控 BlockFi 未能注册其零售加密借贷产品的发行，以及其他违规行为。和解协议明确指出，加密市场必须遵守经过时间考验的证券法，例如 1933 年的《证券法》和 1940 年的《投资公司法》。它进一步表明委员会愿意与加密平台合作以确定它们如何合规与那些法律。

BlockFi 同意尝试使其业务符合《投资公司法》，其母公司宣布打算根据 1933 年《证券法》注册新贷款产品的发售和销售。

稳定币

第二个领域是价值 1830 亿美元（并且还在不断增长）的稳定币市场。除了在加密平台上使用之外，稳定币通常不用于商业领域。通常，您不会在从市中心去上课的路上使用它们在 Good Karma 买咖啡。它们不是由中央政府发行的，也不是法定货币。

然而，稳定币在提供与银行存款和货币市场基金相似并可能与之竞争的功能时，提出了三组重要的政策问题。

首先，稳定币引发了围绕金融稳定和货币政策的公共政策考虑。这些政策考虑是银行监管机构对存款的监管以及我们在 SEC 对货币市场基金和其他类型证券的监管的基础。其中许多问题在最近的总统工作组报告中进行了讨论。例如，是什么支持这些代币，以便我们可以确保这些资产实际上可以一对一地转换为美元？此外，稳定币是加密生态系统不可或缺的一部分，失去锚定或发行方失败可能危及一个或多个交易平台，并可能在更广泛的加密生态系统中产生反响。

其次，稳定币引发了关于它们如何可能被用于非法活动的问题。稳定币主要用于加密到加密的交易，因此可能有助于平台和用户避免或推迟法定银行系统的入口或出口。因此，在平台上使用稳定币可能有助于那些寻求回避与我们传统银行和金融系统相关的一系列公共政策目标的人：反洗钱、税收合规、制裁等。

第三，稳定币引发了投资者保护问题。稳定币首先被采用，并继续主要用于加密交易和借贷平台。这些平台上大约 80% 到 85% 的交易和借贷涉及稳定币。在平台进行交易时，代币实际上往往归平台所有，客户与平台只是交易对手关系。三大稳定币是由交易或借贷平台自己创造的，美国散户投资者对市值最大的两个稳定币没有直接赎回权，存在利益冲突和市场诚信问题将受益于更多的监督。

加密代币

然后，从政策的角度来看，是所有其他加密代币。事实是，大多数加密代币都涉及一群企业家从公众那里筹集资金，以期获得利润——这是投资合同或我们管辖范围内的证券的标志。有些，可能只有少数，就像数字黄金；它们可能不是证券。甚至更少，如果有的话，实际上像金钱一样运作。

当新技术出现时，我们现有的法律不会消失。

在 1930 年代，国会大刀阔斧地描绘了证券的定义。从那时起，我们的法律已经多次修改，国会的画笔更加广泛，最高法院也多次权衡。他们都说过，基本上，为了保护公众免受欺诈，保护公众免受诈骗者的侵害，从公众那里筹集资金的人必须注册并在“警察局”进行基本披露：即美国证券交易委员会。

您可能想知道：加密代币如何成为证券？

最高法院 1946 年的 Howey 测试表示，当资金投资于一个普通企业并合理预期利润来自他人的努力时，就存在投资合同。

SEC前任主席 Jay Clayton 说过，我再重申一遍：在不预先判断任何一种代币的情况下，大多数加密代币都是 Howey 测试下的投资合约。甚至在 Howey 测试之前，在我们联邦证券法的最初几年，一些企业家被告知他们必须将他们的龙猫、威士忌支持的抵押品、牡蛎床和活银狐的产品登记为证券产品， “据称出售……财产只是伪装，而不是交易的实质。”

如今，许多企业家通过出售加密代币从公众那里筹集资金，期望管理者将建立一个代币有用的生态系统，并吸引更多用户参与该项目。

因此，重要的是我们要努力让加密代币在美国证券交易委员会注册成为证券。作为证券的加密代币的发行方必须向 SEC 登记他们对这些资产的报价和销售，并遵守我们的披露要求，或者满足豁免。各个市场的各类发行方每天都成功注册并提供披露信息。如果确实存在加密资产确实无法遵守的表格或披露，我们的员工将在这里讨论和评估这些问题。根据我们的法律，任何作为证券的代币都必须遵守与其他证券相同的市场诚信规则。

结论

总之，新技术一直在出现。问题是我们如何适应这项新技术。但请不要误会：我们已经生活在一个数字时代，这不是什么新鲜事。我们已经可以用存储在智能手机应用程序中的钱来买一杯咖啡，实物股票证书的时代在几十年前就结束了。人们筹集资金来资助他们的项目并不是什么新鲜事。加密可能为企业家筹集资金和投资者交易提供新的方式，但我们仍然需要投资者和市场保护。

我们已经有强有力的方法来保护在平台上交易的投资者。当企业家想从公众那里筹集资金时，我们有强有力的方法来保护投资者。

我们应该在加密市场中应用这些相同的保护措施，不要冒险破坏 90 年证券法并制造一些监管套利或漏洞。