美联储报告：货币与支付——数字转型时代的美元（下）

2022年1月，美联储发布了关于中央银行数字货币（CBDC）的研究报告《货币与支付:数字时代的美元转型》（Money and Payments: The U.S.Dollar in the Age of Digital Transformation）。报告解读的（上）篇主要阐述了美国现有的货币形式、支付系统、数字资产等背景；（下）篇将重点关注CBDC，介绍美联储对CBDC的探索研究，包括其功能用途、潜在利弊、风险政策分析及最新举措等。

相较其他已推行或应用CBDC的国家，美国在CBDC方面的起步较晚。美联储正在考虑CBDC该如何适应美国的货币和支付格局。报告提到，CBDC被定义为公众广泛使用的美联储数字负债，无需存款保险机制或任何基础资产池来维持价值，没有相关信用和流动性风险，将是公众可以使用的最安全的数字资产。采用CBDC将从根本上改变美国金融体系结构，提升金融包容性并维持美元的国际主导地位，但同时也可能带来金融挤兑、隐私保护、网络安全等方面的问题。虽然在该报告中，美联储没有对美国是否会推出CBDC给出任何明确的态度或政策建议，但在3月9日拜登签署了关于探索"数字美元"的行政命令预示着美国已将推出CBDC的计划提上了日程。

CBDC将为美元发展带来五大优势

CBDC交易需要实时完成，允许用户使用无风险资产相互支付。个人、企业和政府可能会使用CBDC进行基本的商品服务购买或账单支付，政府可以使用CBDC直接向公民征税或支付福利。因此，CBDC可能成为支付系统的新基础，在数字转型经济背景下保持央行安全可靠的中心地位。

1. 有效满足支付服务未来需求

不同于稳定币等数字资产，CBDC将为公众提供广泛、安全且不受信用及流动性风险限制的数字货币。在数字经济时代，私人数字货币的广泛使用可能会给个人及整个金融系统带来风险，而CBDC可以在支持私营部门创新的同时减轻这些风险。

CBDC可能有助于为各类规模的私营企业在支付创新方面创造公平的竞争环境。对于一些较小的公司来说，发行一种安全且可靠的私人货币所对应的成本及风险会令其望而却步；CBDC可以克服这一障碍，允许私营企业创新者专注于访问服务、分发方式和相关产品的研发。此外，CBDC还能产生新的能力来满足数字经济快速发展的效率要求。例如，CBDC可以被编程为在特定时间交付款，还可以被用于小额支付交易。

2. 优化跨境支付体系

CBDC可能通过推行新技术、引入简化的分销渠道以及为跨辖区协作和互操作性创造机会来简化跨境支付流程。这需要大量国际合作来解决诸如支付标准、基础设施、中介模式、法律框架、防止非法交易与实施成本和时间等方面的问题。

3. 巩固美元国际地位

由于美国资本市场的深度和流动性、美国经济规模和开放度，以及国际上对美国机构和法治的信任，美元是目前全球使用范围最广的支付和投资货币、也是第一大储备货币。美元的国际地位降低了美国家庭、企业和政府的交易及借贷成本，也使美国能够影响全球货币体系的标准。

考虑到许多其他国家和货币联盟可能已引入CBDC的潜在未来状态，若这些新推出的CBDC比现有的美元形式更具吸引力，美元的全球使用量可能会减少，而美国的CBDC可能有助于巩固美元的国际角色。

4. 提升金融包容性

提升金融包容性是美联储的首要任务。如支持私营企业的电子交易账户便于数字支付的推广；实现快速且具有成本效益的税收支付；快速地交付工资、退税和其他联邦付款；为公众提供安全的储蓄方式；促进公众获得信贷的机会等。

CBDC可以减少普惠金融的常见障碍，降低交易成本，利于低收入家庭的财务稳定。进一步的研究将有助于评估CBDC推动金融普惠的潜力，包括针对服务不足和低收入家庭的案例。

5. 扩大公众获取央行资金的渠道

现金是目前唯一可供公众使用的央行货币，它仍是一种重要且主流的支付方式。据2020年的一项调查，美国消费者在交易中使用现金的比例为19%（按价值计算为6%）。美联储致力于确保现金的持续安全性和可用性，考虑将CBDC作为扩大安全支付的一种手段，而不是减少或代替现金。

然而在一些国家和地区，数字支付已迅速取代现金交易。2012-2020年间，美国的现金使用量从40%（按价值计算为12%）下降到了19%，其他国家下降速度更快。例如，在瑞典，同期现金支付的比例从33%降至了不到10%；在中国，50%的销售点（point-of-sale）支付活动是通过移动钱包或应用程序进行的，而现金支付仅占其中的13%。如果这些趋势在美国出现，消费者可能希望选择没有信用或流动性风险的央行数字货币作为支付工具。

CBDC的潜在风险及政策考虑

尽管推出CBDC可为美国消费者和更广泛的金融体系带来利益，但也会带来复杂的风险和政策问题：

1. 引起金融市场结构变化

CBDC或从根本上改变美国金融体系结构，改变私营企业和中央银行的角色和责任。

目前，商业银行很大程度上依靠存款来提供贷款。广泛可用的CBDC将作为商业银行货币近乎完美（有息的情况下）的替代品。这种替代效应会减少银行系统的存款总量，从而增加银行的融资费用，降低企业和家庭的信贷可得性或增加其信贷成本。计息的CBDC可能会分流投资者对低风险资产的投资，如货币市场基金、国债和其他短期金融工具，这可能会降低企业和政府的信贷可得性并提高其信贷成本。

这些问题可以通过对CBDC的设计来缓解。例如，将CBDC设计为无息可降低其作为商业银行货币替代品的吸引力；或者对最终用户可以持有的CBDC数量进行限制。

2. 或引发金融机构挤兑风险

由于央行货币是最安全的货币形式，广泛使用的CBDC对有避险需求的用户将具有强吸引力，尤其在金融系统面临压力的时候。将其他形式的货币（包括商业银行存款）快速转换为CBDC的情况可能会使金融机构发生挤兑。在金融恐慌的情况下，审慎监管、存款保险和下拨央行流动性等传统措施可能无法充分抵消商业银行存款大量流入CBDC带来的冲击。

同样的，对CBDC的设计选择可能会减轻其中一些安全隐患。例如，央行可以不对CBDC支付利息。尽管如此，由于央行负债基本上是无风险的，即使CBDC的回报率不具吸引力，储户在危机中也可能更偏好CBDC而非银行存款。央行也可以通过限制最终用户CBDC的持有总量或短期持有量来解决这一风险。

3. 影响货币政策执行效果

在"充足准备金"的货币政策体制下，美联储主要通过设定其管理利率来控制联邦基金利率和其他短期利率。该制度无需对储备供应进行积极管理。准备金数量每日波动的预期水平通常对联邦基金利率和其他短期利率水平影响不大。

在此框架下，CBDC的引入可能会改变银行系统的准备金供应，从而影响货币政策的实施和利率控制。对于不计息的CBDC，公众对CBDC的需求水平变化与目前影响准备金数量的其他因素类似，如实物货币或隔夜回购协议的变化。在这种情况下，CBDC的下降会导致准备金相应增加，对联邦基金利率的影响很小；若准备金的初始储备量能够提供足够的缓冲，那么增加CBDC压低准备金，也不会对联邦基金利率产生太大影响。长远来看，美联储可能需扩大其资产负债表的规模以适应CBDC的增长；同时需提高平均准备金水平，以便为CBDC的意外增加提供足够缓冲。

对于计息的CBDC，其与货币政策之间的相互作用将更为明显与复杂。公众对这类CBDC的需求变动可能会很大，消费者、企业和潜在投资者可能会减持银行存款、国债和货币市场基金等产品转而增持CBDC。同时，外国对本国CBDC的需求还将进一步增加货币政策实施的复杂性。为了维持充足的准备金供应，美联储可能需大幅增持证券。市场发展对CBDC的需求变化将产生实质影响，给储备管理和政策执行带来挑战。

与此同时，计息的CBDC作为一种新的政策工具具有更广泛的潜力，将对货币政策的影响渠道产生相关影响，也带来相关研究课题。这类课题包括CBDC对银行存贷款的潜在影响、CBDC对家庭和企业经济决策的潜在影响、CBDC与美联储货币政策工具的相互作用等。

4. 涉及隐私和数据保护及金融犯罪预防

任何形式的CBDC都需在保护消费者隐私权和提供阻止犯罪活动所需的透明度之间取得平衡。在消费者隐私方面，CBDC将生成关于用户金融交易的数据，其方式与商业银行和非银行机构生成此类数据的方式相同。在中介CBDC模型中，中介机构将通过利用现有工具来解决隐私问题。

在金融犯罪预防方面，金融机构必须遵守旨在打击洗钱和恐怖主义行为的强硬规则。这些规则包括客户尽职调查、记录保存和报告要求。任何形式的CBDC都需以有助于遵守这些规则的方式进行设计。美国CBDC的中介模型具有让私营部门合作伙伴参与既定计划的显著优势，以帮助确保这些规则得到遵守。

5. 警惕运营弹性和网络安全

CBDC的任何基础设施都需要对运营中断或网络安全风险具有极强的弹性。面对愈发复杂的不良侵略行为，基础设施运营商需时刻保持警惕。因CBDC网络可能比现有支付体系具有更多的切入点，为CBDC设计适当防御措施可能困难重重。

尽管保护CBDC具有挑战性，但如果将CBDC设计为具有离线功能（即没有互联网介入的情况下也能支持某些交易），则可以增强支付系统的运营弹性。目前，许多数字支付无法在自然灾害或其他大规模网络中断期间使用，受影响的地区必须依靠面对面的现金交易。各国央行也正在研究离线CBDC支付方案是否可行。

美联储正在推进的CBDC研究进展

美联储正在从技术试验、经济和政策研究、投资者推广与参与以及国际合作共四个方面对CBDC开展一系列的调查研究，为CBDC后续发展奠定根基。

1. 技术实验

美联储正在进行一系列与数字货币相关的实验。通过让科研人员测评各种技术的优缺点，以丰富美联储针对数字货币相关的政策讨论。目前正在推进的实验包括：建立一个基于现有技术和系统的假想CBDC，评估利用现有基础设施和技术进行CBDC设计开发的能力；波士顿联邦储备银行正在与麻省理工学院的数字货币研究组织合作，探索利用区块链等新技术的CBDC开发；研究如何将分布式账本技术用于支持银行间结算，并考虑在批发型CBDC支付中使用分布式账本技术；加强现有服务，研究如何使用应用程序接口，以支持私人数字货币同CBDC的共存与应用；亚特兰大联邦储备银行正在与佐治亚州立大学及其循证网络安全研究小组合作推进包括支付欺诈研究在内的创新研究；最后，在安全性、可编程货币属性、互操作性等关键问题上进一步提出技术问题的有关思考。

2. 经济及政策研究

美联储联合其他机构在数字货币方面开展了广泛的经济和政策研究，尤其关注金融普惠和金融稳定：克利夫兰联邦储备银行创建了基于CBDC的金融普惠发展学术合作项目；亚特兰大联邦储备银行将研究重点放在以现金为主要支付手段的弱势群体上，研究该群体是否可以安全方便地使用数字支付并从中受益；其他部分政策分析师和经济学家正在研究包括隐私问题及货币政策对CBDC和私人数字资产的影响。

3. 投资者推广与参与

美联储密切关注私营部门、外国央行和学术界与数字支付、CBDC相关的发展。通过主办"创新办公时间"项目（Innovation Office Hours），美联储会见各类投资者以了解各方关于CBDC的不同观点。这有助于其了解市场发展，也有助于私营部门和科研人员更好地理解美联储正在考虑的CBDC相关问题。美联储将在2022年扩大公开对话，以确保广泛征求意见。

4. 国际合作

美联储与其他央行和国际组织密切合作，讨论与CBDC和其他支付创新相关问题，并参与金融稳定委员会改善跨境支付系统的工作。美联储已与其他六家央行和国际清算银行进行合作，于2020年10月发布了一份关于CBDC基本原则报告，并在2021年进一步分析其中的政策选择和实际执行问题。此外，纽约联邦储备银行还建立了纽约创新中心，以促进与国际清算银行在构建和测试包括CBDC、稳定币和跨境支付在内的金融技术方面的合作。