美联储理事：美联储应该发行央行数字货币吗？

随着个人要求更快的支付方式，包括美联储在内的中央银行做出回应，同时非银行机构寻求在促进支付方面发挥更大作用，支付系统正在发生深刻的变化。在所有这些令人兴奋的发展中，也有人呼吁美联储“参与进来”并发行一种公众可以使用的中央银行数字货币（CBDC）。

鲍威尔主席最近宣布，美联储将发布一份关于创建 CBDC 相关的收益和成本的讨论文件。我对这个话题特别感兴趣，因为我在过去的 20 年里一直从事货币理论的研究，并在过去的 7 年里研究和撰写了有关另类形式货币的文章。我今天的演讲重点是 CBDC 是否会解决影响我们支付系统的任何重大问题。同时也存在与 CBDC 相关的潜在风险，我将在我的评论结束时谈到这些风险。但在美联储讨论的早期阶段，我认为首要任务是询问美联储是否迫切需要创建一种数字货币。我非常怀疑。

在最近关于 CBDC 的所有热潮中，支持者指出了美联储数字货币的许多潜在好处，但他们往往没有提出一个简单的问题：CBDC 将解决什么问题？或者，有哪些市场失灵或低效率需要这种特定的干预？经过仔细考虑，我目前还不相信 CBDC 会解决任何其他方法无法更快、更有效地解决的现有问题。

在进入细节讨论之前，让我首先澄清我所说的“CBDC”是什么。简而言之，CBDC 是中央银行的负债，可用作数字支付工具。出于本次演讲的目的，我将重点讨论通用CBDC——即可供公众使用的 CBDC，而不仅仅是银行或其他特定类型的机构使用。通用 CBDC 可能有多种形式，其中一些可以充当匿名的类似现金的支付工具。然而，在这次演讲中，我将重点关注基于账户的 CBDC 形式，国际清算银行最近将其描述为“在数字时代提供中央银行货币的最有希望的方式”。 任何此类通用的、基于账户的 CBDC 都可能需要明确的国会授权。

中央银行货币与商业银行货币

需要注意的是，在我们的日常生活中，我们同时使用中央银行货币和商业银行货币进行交易。中央银行货币（即作为美联储负债的货币）包括公众持有的实物货币和美联储体系中的银行持有的数字账户余额。银行存入这些账户的资金称为准备金余额，用于清算和结算银行之间的付款。相比之下，商业银行的支票和储蓄账户是银行的负债，而不是美联储的负债。按价值计算，美国家庭和公司每天进行的大部分交易都使用商业银行的货币作为支付工具。

美联储账户和商业银行账户

根据现行法律，美联储向商业银行提供账户和支付服务。这些账户为数万亿美元的日常银行间支付提供了无风险的结算资产。重要的是，使用中央银行货币结算银行间支付可促进金融稳定，因为它消除了具有系统重要性的支付系统中的信用和流动性风险。

国会设立美联储并不是要直接向公众提供账户；美联储在后台工作，向商业银行提供账户，然后商业银行向公众提供银行账户。在这种结构下，商业银行充当美联储和公众之间的中介。商业银行账户中的资金是数字化的，可用于向家庭和企业进行数字支付，但商业银行承诺将个人银行账户中的 1 美元兑换成 1 美元的通货。简而言之，银行将商业银行货币与美元之间的汇率固定为一对一。由于大量的监管和监督以及联邦存款保险，家庭和公司合理地认为这种固定汇率是完全可信的。因此，他们将商业银行货币和中央银行货币视为完美的替代品——它们作为支付手段是可以互换的。商业银行货币和中央银行货币之间的这种固定汇率的可信度使我们的支付系统保持稳定和高效。稍后我将回到这一点。

美联储和商业银行之间的这种职能划分反映了一个经济上的事实：当私营部门公司竞争以尽可能低的成本向消费者和企业提供最高质量的产品时，市场有效运作。一般而言，政府应与私营部门竞争，以解决市场失灵问题。

对美联储发行CBDC 的考虑

这让我们回到了我最初的问题：只有 CBDC 才能解决我们当前支付系统的问题到底是什么？

难道实物货币会消失？正如我之前提到的，拥有可靠的商业银行货币的关键是银行承诺将一美元的数字银行货币转换为一美元的美国实物货币。但如果美元通货消失，银行如何兑现承诺？因此，随着经济变得“无现金化”，许多中央银行正在考虑采用 CBDC。消除通货是一种政策选择，而不是经济结果，鲍威尔主席已经明确表示，美国通货不会被 CBDC 取代。因此，担心实物货币即将消失不能成为采用 CBDC 的原因。

是不是支付系统的覆盖面太有限了，而引入 CBDC 会使支付系统覆盖面更大、更广、更高效？在我看来肯定不是那样。我们现有的银行间支付服务覆盖全国，这意味着一家商业银行的账户持有人可以向任何其他美国银行的账户持有人付款。这同样适用于国际支付——美国银行机构的账户持有人可以将资金转移到国外银行的账户持有人。因此，美国支付系统缺乏连通性和地理覆盖范围不够并不是引入 CBDC 的好理由。

会不会是现有的支付服务太慢了？一组商业银行最近开发了一种即时支付服务（实时支付服务，或 RTP），美联储正在创建自己的即时支付服务 FedNow SM。这些服务将在发起付款后立即在美国商业银行的账户持有人之间转移资金。虽然跨境支付的效率通常低于国内支付，但跨境支付也在改善。在没有 CBDC 的情况下，这些创新都在向前发展。因此，促进更快的支付并不是创建 CBDC 的一个令人信服的理由。

会不会是可以访问支付系统的群体太少了？一些人认为，引入 CBDC 可以让没有银行账户的人更容易获得金融服务，从而改善金融包容性。为了解决这个论点，我们首先需要知道没有银行账户的人口的规模，其次，没有银行账户的人口是否会使用美联储的 CBDC 账户。根据联邦存款保险公司 (FDIC) 最近的一项调查，2019 年约有 5.4% 的美国家庭没有银行账户。FDIC 的调查还发现，大约 75% 的没有银行账户的人口对拥有银行账户“根本不感兴趣”或“不太感兴趣”。如果相同百分比的无银行账户人口对美联储 CBDC 账户不感兴趣，这意味着略多于 1% 的美国家庭没有银行账户同时又可能对美联储 CBDC 账户感兴趣。开发 CBDC 是触达这 1% 的家庭的最简单、成本最低的方式，这对我来说是难以置信的。相反，我们可以更高效地促进金融包容性，例如，通过城市金融赋权银行项目（ Cities for Financial Empowerment Bank On project.）鼓励广泛使用低成本商业银行账户。

是否因为现有的支付服务过于昂贵而需要 CBDC？为了回答这个问题，我们需要了解为什么支付服务收取的费用可能被认为是“高的”。在经济学中，服务的价格通常由两部分组成：提供服务的边际成本和反映卖方市场力量的加价。处理付款的边际成本取决于付款的性质（例如，纸质支票与电子转账）、所使用的技术（例如，批量付款与实时付款）以及处理付款时提供的其他服务（例如，风险和欺诈服务）。由于这些因素主要是技术因素，因此，没有理由认为美联储可以比私人公司开发出成本更低的技术，也不太可能美联储能够确实以比现有私营部门支付服务更低的边际成本处理CBDC支付。

那么，关键问题是 CBDC 将如何影响银行对各种支付服务收取的加价。公司可以收取的加价取决于其市场力量，从而取决于其面临的竞争程度。引入 CBDC 将在支付服务市场上创造额外的竞争，因为公众可以使用 CBDC 账户直接通过美联储进行支付——也就是说，CBDC 将允许公众绕过商业银行系统。存款将从商业银行流入 CBDC 账户，这将迫使银行降低收费或提高存款利率，以防止额外的存款流出。

然而，在我看来，私营部门的创新可能比 CBDC 更有效地降低银行收取的加价。如果商业银行通过其市场力量赚取租金，那么非银行机构进入支付业务并为公众提供更便宜的支付服务就有了盈利机会。事实上，我们目前正在看到大量非银行机构进入支付领域。例如，近年来，“稳定币”安排已成为支付领域中一种特别重要的非银行机构进入支付领域的形式。稳定币是数字资产，其价值与一种或多种其他资产相关，例如主权货币。如果稳定币与美元一对一挂钩并由安全和流动较好的资产池支持，则它可以作为一种有吸引力的支付工具。如果一个或多个稳定币安排能够发展出庞大的用户群，它们可能会成为银行处理支付的主要挑战者。重要的是，使用此类稳定币的付款可能是“免费的”，因为发起或接收付款不需要任何费用。因此，很容易想象来自稳定币的竞争可能会迫使银行降低支付服务的加价。

请注意，我不支持任何特定的稳定币——其中一些没有安全和流动资产的支持。将稳定币兑换成 1 美元的承诺并不完全可信，也没有经过稳定币的实际运行测试。在稳定币安全扩散之前，需要解决许多法律、监管和政策问题。然而，我的观点是，私营部门已经在开发支付替代方案来与银行系统竞争。因此，美联储似乎没有必要创建 CBDC 来降低支付的成本。

回到 CBDC 可以解决的可能问题，人们经常认为 CBDC 的创建将刺激支付系统的创新。这让我不禁要问：我们是否认为支付领域的创新不足？相反，在我看来，私营部门的创新发展得相当迅速——事实上，比监管机构的处理速度还要快。因此，刺激创新并不是引入 CBDC 的一个令人信服的理由。

然而，私营部门所追求的创新类型是否是“错误”的支付创新？当我考虑加密资产（例如经常用于促进非法活动的比特币）时，我看到了这个论点的一些优点。但 CBDC 不太可能阻止旨在逃避政府监督的加密资产的使用。

问题是政府当局对美国公民的金融交易信息掌握不足吗？总的来说，政府试图在个人隐私权与防止非法金融交易（如洗钱）的需要之间取得平衡。例如，虽然政府不会收到有关商业银行账户持有人的所有交易数据，但《银行保密法》要求商业银行向政府报告可疑活动。

根据其设计，CBDC 账户可以让美联储获得关于 CBDC 账户持有人的金融交易和交易模式的大量信息。例如，在中国引入 CBDC 可能会让中国政府更密切地监控其公民的经济活动。美联储是否应该出于同样的原因创建 CBDC？我不这么认为。

问题可能是美元的储备货币地位处于危险之中，需要推出美联储 CBDC 来维持美元的主导地位吗？例如，一些评论员表示担心，中国 CBDC 的推出将损害美元的地位。我认为没有理由期望世界会涌向中国的 CBDC 或任何其他国家的CBDC。为什么非中国公司会突然希望他们的所有金融交易都受到中国政府的监控？为什么这会促使非中国公司以人民币而非美元计价其合同和交易活动？此外，我看不出允许美国家庭，例如，通过美联储 CBDC 账户而不是商业银行账户支付电费将如何有助于维护全球美元霸权。（当然，可供美国境外人士使用的美联储 CBDC 账户可能会促进美元的使用，但美联储 CBDC 账户的全球可用性也会引发与洗钱等相关的严重问题。）

最后，稳定币等新形式的私人货币是否会对美联储执行货币政策构成威胁？许多评论员表示，新的私人货币将减少美联储政策行动的影响，因为它们将充当相互竞争的货币体系。国际经济学公认，任何将其汇率与美元挂钩的国家都会将其国内货币政策交给美国并进口美国的货币政策。同样的逻辑适用于任何将汇率与美元挂钩的实体。因此，与美元挂钩的商业银行和稳定币充当了美国货币政策的渠道并扩大了政策行动。因此，如果有的话，与美元挂钩的私人稳定币扩大了美国的影响范围。

在探索了 CBDC 可以解决的许多可能的问题之后，我得出的结论是 CBDC 仍然是需要一个问题的解决方案。这给我们留下了采用 CBDC 的更多哲学理由。例如，人们可能会争辩说，公众拥有持有无风险数字支付工具的基本权利，而 CBDC 可以做到这一点，而这是私人发行的支付工具做不到的。另一方面，由于联邦存款保险，商业银行账户已经为广大公众提供了一种无风险的数字支付工具，用于绝大多数交易。

人们还可能会争辩说，美联储应该提供一种数字选择作为商业银行系统的替代方案。其论点是，政府不应强迫其公民使用商业银行系统，而应允许使用中央银行作为所有人都可以使用的公共服务。然而，正如我之前在演讲中所指出的，目前国会规定的美联储和商业银行之间的职能分工反映了一种理解，即政府应该与私营部门竞争，只是为了解决市场失灵问题。自成立以来，这一基本原则一直使美国处于有利地位，我不认为 CBDC 是例外。

总之，尽管 CBDC 继续在美国和其他国家引发巨大兴趣，但我仍然怀疑美联储 CBDC 能否解决美国支付系统面临的任何重大问题。还有与 CBDC 相关的潜在成本和风险，其中一些我已经提到过。我已经注意到我的信念，即政府对经济的干预应该只是为了解决重大的市场失灵。美联储 CBDC 的竞争可能会使商业银行脱媒，并威胁到运作良好的金融体系中的分工。而且，随着网络安全问题的增加，CBDC 可能成为这些威胁的新目标。我预计 CBDC 的这些和其他潜在风险将在即将发布的讨论文件中得到解决，随着关于数字货币的讨论继续，我也将继续关注。