印度开放银行：对普惠金融的一些启示

国际货币基金组织（IMF, International Monetary FundInternational Monetary Fund）二月工作论文《印度开放银行的做法：对普惠金融的一些启示 （India’s Approach to Open Banking: Some Implications for Financial Inclusion）》围绕“印度堆栈”这一数字基础设施，针对印度金融环境和开放银行结构进行了分析。论文指出，印度堆栈包含四层数字基础设施，并互相具有协同作用。

我们研究了被称为“印度堆栈”的数字基础设施的发展——包括可互操作的支付系统、通用数字标识和其他功能——是如何实现政府扩大金融服务供给的目标的。虽然印度堆栈的每个单独组成部分都很重要，但我们认为其关键的总体特征是提供广泛的公共基础设施和标准，这些基础设施和标准在堆栈的各个层之间产生重要的协同作用。直到最近，印度仍有很大一部分人口无法获得正规的银行服务，在很大程度上依赖现金进行金融交易。以移动为基础的金融服务的扩展，使人们能够以简单方便的方式储蓄和进行金融交易，为扩大金融网络提供了一种新的选择。堆栈改进的数字基础设施已经允许快速增加数字支付的使用，并允许包括金融科技和大科技公司在内的一系列竞争对手进入。

印度金融环境

如上图所示，直到2011年，印度获得金融服务的机会仍然很低，只有35%的印度成年人拥有银行账户，远低于其他新兴市场经济体的平均水平。在金融机构存钱或借钱的成年人更少，分别为12%和8%。金融部门的格局由公共部门主导，公共部门银行持有61%的银行资产。

支付系统通过促进金融服务的运作，在促进普惠金融方面发挥着重要作用。通过2004年建立实时全额结算（RTGS）系统和2007年监管改革，印度的支付系统逐步实现了现代化。改革赋予印度中央银行“印度储备银行”（RBI）监管和监督该国所有支付和结算系统的权力，并提供净额结算的健全法律基础。尽管做出了这些努力，由于银行渗透率较低，人们对现金的依赖程度也很高，流通货币约占GDP的12%。尽管存在一些重要的制约因素，包括持有现金的高机会成本和印度的自动取款机有限，但现金仍然广泛使用。交易依赖现金的一个后果是，交易通常没有记录，因此不会产生数据供公司现金流和消费者支出模式分析。

从2010年左右开始，几项政府举措为扩大金融准入、进一步改善金融包容性奠定了技术基础，如数字ID的发布、扩大银行准入、数字化的进一步努力——金融科技移动货币、统一支付接口（UPI）。

堆栈主要特征

印度堆栈包含四层数字基础设施，这些基础设施在过去十年中逐步引入。第一个是“无实体层”，其特点是Aadhaar数字标识系统，允许身份验证和跨数据集的信息映射。第二个是“无现金层”，建立在独特的支付接口的互操作支付系统上。第三个是“无纸层”，它允许验证可以取代传统纸张模拟的数字文档。第四个是“同意层”——即将全面运作，这将涉及数据受托人的运作，这些数据受托人充当个人和金融公司之间的中介。这些受托人将负责促进个人在多家金融机构账户中的财务数据汇总，并在个人同意的情况下，与感兴趣的第三方共享这些数据。

印度的前两层自2016年开始共同运作，构成了互操作支付系统，是其他地区开放银行系统的核心。第四层涉及到每个金融机构和金融服务提供商持有的客户数据的共享，考虑到它将从其他层的成功中获得协同效应，它可能特别具有变革性。

印度开放银行的做法与其他国家实施的相比如何？下表与澳大利亚、欧盟和英国等已实施或正处于准备开放银行框架最后阶段的几个地区进行了比较。在这些地区中，有几个区域存在受管制的数据共享，须经用户同意。各国在必须共享的数据类别方面存在很大差异，有些国家只包括一组非常狭窄的传统银行账户数据，而另一些国家则增加了有关抵押贷款和信用卡等其他产品的信息。就澳大利亚而言，指导开放银行业务倡议的相关机构计划扩大数据类别的范围，以包括能源和电信账户。

虽然印度堆栈的任何一个方面都不是完全独特的，但让我们印象深刻的是，印度方法的关键区别在于：（i）全面性，即堆栈寻求跨多个基础设施层的协同作用；（ii）引入集中化数字ID，帮助数百万人第一次获得ID，以及允许e-KYC验证，（iii）公共部门引入标准和开放API，促进（但不是强制）支付的互操作性，以及（iv）金融和最终其他部门的数据受托人对用户数据共享的许可的可操作化。

值得一提的是，印度设计中的生态系统范围很广，包括现有的金融中介机构和新技术进入者，包括小型金融科技公司和大型科技公司。然而，要充分参与这一交易，进入者必须接受金融监管机构作为金融实体的监管，或接受通过受监管银行与之挂钩的支付服务。为了促进前者，印度进行了创新，推出了新类型的银行许可证，其中包括更受限制的“支付银行”许可证，该许可证的监管要求门槛较低，但所能提供的金融服务更加有限。与其他开放银行模式相比，这是一个关键区别，后者允许金融科技公司和第三方提供金融服务，不受传统银行的监管，而是受到更为集中的监管，例如由专门指定的开放银行机构监管，可以为消费者提供更集中于数据的保护措施。可以说，印度的这一做法可能会提高小型科技提供商进入该体系的门槛，不过还需要对其中涉及的利弊进行进一步分析。

也就是说，印度的设计涵盖了消费者和中小企业共享的数据，因此，原则上，对包括信贷在内的金融供应的影响可能更接近中国闭环系统的影响。此外，进入者有可能通过“同意层”获得用户数据并提供服务，而无需参与堆栈的“支付层”，因此原则上避免了监管的需要，尽管很难看出这在实践中是如何起作用的。最后，与PSD2等方法相比，数据共享是设计对称的（如澳大利亚等其他国家）：为了获得数据，参与者还必须愿意允许其他人访问其客户的数据。

印度开放银行模型

数字ID（Aadhaar Digital ID）

低成本数字身份证的引入促进了用户群的大规模扩张，这对印度开放银行业务的成功至关重要。技术带来的普遍性和低成本，以及建立身份仅需自我声明这一简便性，可能对其他地区具有吸引力。与生物特征相结合以及UPI不需要使用智能手机这一事实亦可能对许多地区具有吸引力，因为在世界各地，收入和年龄特征之间的技术排斥很普遍（例如，老年人可能不习惯使用智能手机访问移动银行）。

虽然在金融机构开立账户通常需要一次到场，但这一过程可以被Aadhaar大大加快，而且使用Aadhaar对交易进行后续核查也很简单快捷。因此，从原则上讲，数字标识系统似乎可以大大降低成本，并且考虑到唯一生物识别标识的优势，与其他更传统的方法相比，是建立身份的更稳健的解决方案。

在世界各地，在中央政府的支持下提供数字身份证的规模以及在侵犯个人隐私权的应用中使用数字身份证的可能性一直受到关注。Aadhaar一个有趣的特点是，UIDAI是印度政府下的一个独立机构。建立一个独立的政府机构，负责管理与国家其他利益相分离的身份，这能成为一种前进的方向吗？这在印度一直是诉讼的主题，最高法院对强制使用数字身份进行了限制，并肯定了个人隐私权。这表明，要成功地实现这种基于堆栈的方法，需要一个现代化的隐私框架。

支付（UPI）

为了参与UPI系统，金融科技公司必须通过持有银行执照的机构或获得特殊支付银行执照的机构进行运营，从而将其纳入金融监管范围。支付银行与完全银行许可证的关键区别在于，前者的活动主要限于接受活期存款和提供支付和汇款服务。将支付系统的所有参与者保持在监管范围内，使得印度储备银行能够促进普惠金融，同时实现其确保系统稳定性和弹性的目标。

事实证明，这种设计具有足够的灵活性，有助于大量新的基于技术的支付服务提供商进入UPI，增加竞争和用户选择。由此产生的一个问题是，作为金融中介机构受到监管所产生的合规成本是否会成为小型服务提供商进入市场的障碍，从而减小现有竞争，其中许多中介机构是国有银行或是大型科技公司。可以说，这是一个稳定与效率之间的平衡问题。原则上，印度的支付格局应为更大的竞争做好准备，同时还应承诺，UPI的参与者在最初几年不向消费者收取使用该系统的费用。然而，有人担心，虽然互操作性增加了竞争性，并促进了不同行为者进入UPI，但大技术提供商固有的网络规模优势可能使他们能够在市场上取得主导地位。

印度栈支付系统层的一个关键特性是央行对互操作性的支持，这在原则上为更具竞争力的支付格局奠定了基础。公共部门开发了一个开放API标准，UPI定义了一种支付标记语言，该语言规范了系统内的汇款和收款指令。市场进入者受到邀请，但未被授权使用该标准的公共基础设施。为了促进点对点支付，印度储备银行还促使银行同意使用一个通用的身份验证系统。印度储备银行协助向商家提供广泛的技术支持，并在UPI的设计方面纳入了第三方技术参与者。

数据共享

数据政策的一个关键挑战是确保根据个人的偏好处理对个人数据的访问。一些地区对个人控制个人数据采取了基于权利的做法。在欧盟，通用数据保护条例（GDPR）规定了数据控制者和处理者的义务，以确保在数据传输用于分析和价值提取时，数据主体的权利得到尊重。在实践中，该方法涉及到控制器为数据主体发布符合GDPR的检查表，以完成对服务的访问。

印度堆栈的数据控制方法更具操作性。“受托人”（在当前堆栈下为数据聚合器）有责任管理主体的数据和权利，并寻求数据处理的同意。在此过程中，受托人可能无法访问或存储共享的数据，但将被允许收取费用提供服务。这种对受托人访问主体数据的限制标志着一种与其他地区截然不同的方法，在其他地区，聚合商提供其服务，以换取对可用于提供其他金融服务的数据的访问。原则上，印度的做法应该更好地将受托人的利益与主体的利益结合起来。此外，这一数据聚合角色应遵从在印度初期隐私框架下的运营合规性，同时允许广泛的服务提供商访问消费者和企业的财务数据。

目前，一系列数据聚合器已获得印度储备银行的监管批准，但这些服务的使用仍然有限。值得注意的是，即使是基于信托的数据共享也存在实际限制，因为各国对与金融中介机构共享数据的态度相当多变。在系统的开发过程中，聚合器的运行方式必须能够建立和维护公众对其数据管理实践的信任，这一点至关重要。

结论

印度银行体系的发展通过金融部门的互操作性和数据共享，实施了竞争性的开放银行原则。通过将各种各样的银行和非银行集中在一个共同的基础设施下，这种结构有可能促进金融包容，高交易量低价值支付交易的增加就是明证。公共提供的数字基础设施的总体结构可以支持提供许多金融服务，并进一步深化金融包容和发展。

考虑到支付产生的费用可能是现有银行的一个重要收入来源，新的高效支付提供商的进入原则上可能会增加对现有金融中介机构的竞争。未来的研究将需要考虑这些技术发展对包括印度在内的世界各地金融部门的竞争、市场结构、金融稳定和效率权衡的影响。

印度政府提供的基础设施的潜力可能远远超出金融领域。作为一个更广泛的数据政策框架，本文中描述的四个层次的融合构成了竞争性和普惠性数字经济的基础，在这种经济中，个人对其数据实施有意义的控制。数据信托模式作为一种可以实现数据主体对个人数据控制的方法，在保护隐私的同时促进数据共享，具有普遍的意义。随着数据类别的范围扩大到非金融数据，包括医疗服务领域，最近批准的账户聚合受托人的业务将引起关注。