央行数字货币法律层面：关于央行及货币法的思考

为了应对数字分类账本、区块链以及可能发行的私人虚拟货币（“稳定币”），中央银行界正在积极考虑发行所谓的“中央银行数字货币”的好处。许多中央银行已开始就发行数字货币的适当性和可行性进行深入讨论。中央银行和其他决策者曾提出，建立CBDC会引起重要的法律问题。国际货币基金组织（IMF）发布了一篇名为《Legal Aspects of Central Bank Digital Currency: Central Bank and Monetary Law Considerations》的报告，从中央银行法和货币法的角度分析了发行CBDC面临的法律问题以及可能的解决方案。

摘要

本文分析了中央银行法和货币法下的中央银行数字货币（CBDC）的法律基础。由于缺乏强大的法律基础，CBDC的发行给中央银行带来了法律，财务和声誉风险。法律框架的适当设计在一定程度上取决于CBDC的设计特征。本文得出了一些结论，首先，大多数中央银行法律目前未授权向公众发行CBDC。第二，从货币法的角度来看，CBDC的“货币”地位尚不明确。虽然可以通过较为直接的法律改革来解决中央银行的法律问题，但货币法问题却给基本法律政策带来了挑战。

引言

为了应对数字分类账本、区块链以及可能发行的私人虚拟货币（“稳定币”），中央银行界正在积极考虑发行所谓的“中央银行数字货币”的好处。许多中央银行已开始就发行数字货币的适当性和可行性进行深入讨论。

中央银行和其他决策者曾提出，建立CBDC会引起重要的法律问题。这些问题涉及货币、国家和法律之间最根本的关系。例如：中央银行是否有权发行数字“货币”？ CBDC可以成为真正的“货币”吗？数字货币应为法定货币吗？这些问题具有高度相关性和实用性：在没有明确回应的情况下，货币体系将难以广泛采用CBDC，并且数字空间可能会被私人选择所“占据”。

本文通过对CBDC最重要的两个公法进行分析，即中央银行法下CBDC的法律基础和货币法下的处理方法，来寻求这些法律问题的答案。当然，CBDC的发行自然也会引起税法，私法（包括财产法），合同法，支付系统和结算终局法，破产法，隐私和数据保护法以及国际私法的质疑。本文的目的不是提倡发行CBDC（这是政策和政治问题），而是希望发行CBDC具有强大的法律基础。

CBDC：概念，设计功能和法律含义

1.CBDC的概念

CPMI强调：CBDC不是一个明确定义的术语，它用于指代许多概念。但是，大多数人都将其设想为央行货币的一种新形式。就是说，以现有账户单位计价的中央银行负债，既可以作为交易的媒介，又可以作为价值的储备。IMF工作人员将CBDC定义为“一种新的形式”。尽管CBDC的定义尚未确定，但CBDC的主要特色是数字化。如果CBDC是数字货币，那么它是否可以称为“电子货币”将取决于特定辖区的情况。CBDC中的“C”表示这种“新的货币形式”是“货币”。但是要获得货币资格，货币法（定义见下文）必须考虑其采用的支付方式。 这将带来一系列问题，例如：货币法能否将CBDC视为货币？ 如果是这样，CBDC发行的法律后果是什么？ 如果没有，那么CBDC意味着什么？ 这些问题的答案同样至关重要，特别是要认识到CBDC在法律框架下作为支付手段即消灭货币义务所能发挥的作用。

2. CBDC：设计功能和法律含义

中央银行法和货币法对CBDC的法律处理很大程度上将取决于其运营和技术设计功能。截至本文发表之日，很少有中央银行正式发行CBDC。目前，许多中央银行正在从一般研究过渡到更具体的概念验证，并紧接动手试验阶段。中央银行所设想的设计特征可以画在四个轴上：

（i）基于账户的vs基于令牌的

（ii）批发vs零售

（iii）直接vs间接

（iv）集中式vs分散式。

这些二分法涉及了重要的法律问题。

基于账户/基于令牌的CBDC：一些中央银行通过数字化中央银行账簿中的账户现金余额的方式来构建CBDC。其他中央银行正在探索数字令牌形式的CBDC，该数字令牌与中央银行和持有人之间的账户关系无关。从法律角度来看，这两者是截然不同的。中央银行账目中的账户现金余额在私法和公法下的法律地位已得到很好的理解，而基于令牌的CBDC的法律地位尚不清楚。

批发/零售/通用CBDC：批发CDBC是指中央银行仅向其现有账户持有人和其RTGS支付系统的参与者发行CBDC。对象主要是（大型“清算”）银行和公共机构（“批发”）。零售CDBC是指中央银行更广泛地投放网点，并希望将CBDC提供给公众（“零售”），而不是将其提供给批发客户。通用CDBC是指中央银行发行的CDBC可供批发和零售交易使用。从法律的角度来看，在将CBDC设计为账户中的现金余额的情况下，零售与批发的这种区别至关重要。许多中央银行法律都限制了可以开设此类账户的实体和个人的类别。

单层/双层架构的CBDC：单层架构的CBDC是指中央银行发行CBDC并自行管理其发行。双层架构的CBDC是指债务由商业银行发行，但完全由中央银行负债支持。从法律角度看，出现了两个重要问题。首先，要想成为真正的CBDC，“货币”必须是中央银行的直接负债。商业银行的负债，即使有100％现金存入中央银行的账目，也不是中央银行的负债。

集中式/分散式CBDC:中央银行正在讨论以集中方式（如其当前的RTGS）还是以分散方式（特别是通过分布式分类帐技术（DLT））结算CBDC转移。对于后者，需要考虑DLT在许可的基础上还是在无许可的基础上进行操作。由于无许可的DLT可能会对CBDC的运作产生影响，包括可能使中央银行管理货币供应的能力复杂化，中央银行极有可能会选择获得许可的DLT。这种选择的法律后果仍然必须完全明确。

虽然这些设计功能都具有一定的法律意义，但基于账户的CBDC与基于令牌的CBDC之间的区别具有最大的法律影响。

中央银行法

1.“中央银行法”的概念以及与CDBC的关系

所有中央银行的活动均受的“中央银行法”管辖。基于这些法律建立（或授权建立）中央银行，由法律为其决策机构提供资金，为其自治权奠定基础，并规定其职权范围。如果没有明确地授权中央银行发行CBDC，就会出现一个问题，即中央银行是否在法律上有权发行该货币，而该货币最终是中央银行的负债。若中央银行发行未授权债务将给中央银行及其决策机构（成员）带来严重的法律，财务和声誉风险。目前，大部分中央银行法律都明确规定了中央银行发行三项标准债务的权力。

中央银行的职能：有两种典型的中央银行职能与发行CBDC紧密相关。第一种是货币发行功能，它是中央银行向国民经济发行货币的传统功能。此功能与基于令牌的CBDC有关，例如是否授权发行基于令牌的CBDC就取决于中央银行的发行功能。第二种是支付系统功能，它是中央银行操作和监督支付系统的另一种传统功能。 作者认为，对于基于令牌的CBDC，在许可的分布式分类帐上转移CBDC的技术和过程可以构成一种支付系统。 发行零售型的CBDC也会建立向公众开放的支付系统。如果是这样的话，就会出现一个问题，即中央银行是否具有向公众开放其支付系统的合法授权。

中央银行权力：有两种典型的中央银行权力分别与基于CBDC的基于令牌和帐户的模型有关。第一种是

发行某些类型的货币的权力。许多中央银行法律都包括发行货币的特定权力，一些中央银行法律还包括与钞票和硬币的生产，流通和提取有关的特定权力。然而，这些权力是扩展还是应该扩展到基于令牌的CBDC？第二种是在中央银行帐簿中开立账户的权力。由于基于帐户的CBDC本质上是账面货币，因此仅会授权央行有权为其开立现金活期账户的那些实体发行货币。

2.中央银行法和基于令牌的CBDC

多数中央银行法仅授权发行现金货币，即钞票和硬币。关于中央银行法律是否授权基于令牌的货币，作者提出用两步走的方法来确定。首先，要分析中央银行法律是否通过发行功能或权力明确和直接授权发行货币。否则，需要考虑与货币发行有关的其他间接的立法规定，以确定中央银行法律的背景，目的和历史解释。

直接发行功能或权力：中央银行法律在货币发行功能的措词方面显示了两种变体。第一种变体由中央银行法律组成，该法律明确限制了仅将货币的发行功能限于纸币和硬币。第二种变体的措词范围更广，并授权中央银行发行“货币”，而不仅限于钞票和硬币。文章指出，发行货币的权力在不同的中央银行法律中也可能有所不同。有一些中央银行法律无权行使，因为货币发行功能足够清晰，并为发行货币提供了足够的法律基础。而有些央银行仅包含与货币发行有关的权力但不具有功能的银行法律。这可能是因为中央银行法律未包含职能清单。另外，有一些中央银行的法律，则具有与货币发行有关的功能和权力。

国家实践：在国际货币基金组织的171个中央银行中，有61％的中央银行法律将发行货币的权限限制为钞票和硬币。23％的中央银行法律直接允许以数字格式发行货币。16％的中央银行法律尚不清楚它们是否授权发行数字版本的中央银行货币。

图1：授权发行货币

3.中央银行法和基于账户的CBDC

许多中央银行法律支持向金融机构发行基于账户的CBDC，但是向普通公众发行基于账户的CBDC通常缺乏足够的法律基础。许多中央银行的法律都包括关于中央银行在其账簿中开立现金活期账户的权力的立法规定。 与货币发行一样，基金组织成员国之间的做法也有所不同。

关于发行基于账户的CBDC，可分为两种情况讨论。批准发行基于账户的CBDC：那些具有明确权力为国家和银行开设现金活期账户的中央银行法律，可以被视为被授权向州和银行提供基于账户的CBDC。 在允许中央银行向自然人开放现金往来账户的情况下，中央银行也有权或可以向公众发行基于账户的CBDC。不授权发行基于账户的CBDC：中央银行法律仅授予向国家，公共机构和银行开立现金账户的权力，而不授予自然人权力，不授权向广大市民发行基于账户的CBDC。

国家实践：在基金组织成员国中，有85％的中央银行法律将开立现金活期账户的权力限制在有限种类的机构中，而少数中央银行法律（10个中央银行占总数的6％）允许向广大公众开放经常账户。9％的中央银行法律对开设经常账户采取了某种形式的规定，但是否可以向公众开放账户尚不明确。

图2：开立现金账户的权力

4.两种类型的CBDC共有的中央银行法律问题

支付系统功能的法律影响：中央银行法律在建立此功能的方式上有所不同。许多中央银行法律将这一功能限制于支付系统。在这些中央银行法律中，少数几个限制支付系统的范围甚至仅限于“银行间”支付系统。其他中央银行法律更为笼统，要求中央银行监督和促进“（国家）支付系统的健全性”。多个机构（银行，支付机构）和基础设施（支付和证券结算系统，中央证券存管处，中央交易对手，票据交换所）合并在一起用于在经济体内转移货币价值。

这些条款对CBDC的意义：不论支付系统功能的确切范围如何，目前中央银行运行的支付系统基本上都是银行间支付系统，这些系统的参与仅限于银行，而且通常仅是规模较大的银行。

5.中央银行法律改革的必要性

本文指出，通过有针对性的中央银行法律改革，可以较为容易地弥补发行基于代币/账户的CBDC所缺少的法律基础。对于发行基于账户/令牌的CBDC所缺少的法律基础，作者认为需要对中央银行法律进行如下修订：

基于令牌的CBDC：

1.中央银行法律应包括明确的“发行货币”功能，而不应将货币发行仅限于钞票和硬币。

2.在适当的情况下，应起草执行该功能的相关权力，其中明确提及以钞票（可能还有硬币）形式以及数字令牌形式发行的货币。

基于账户的CBDC：

通过在中央银行法中提及公众或允许中央银行的主管决策机构有权区分国际货币基金组织现金账户的个人和实体的类别来实现。

货币法

1.货币法的概念

货币法是为在社会，经济和法律体系中使用货币价值提供法律基础的立法和监管框架。货币法的基本原则规定：主权国家应确定和建立货币法律。在国际法和宪法法原则的基础上，货币法试图规范如下两个问题：

a）国家/货币联盟的官方货币单位是什么（货币单位），其价值是如何确定或定义的？

b）国家/货币联盟的官方支付方式（货币符号）是什么？

根据法律，官方支付方式必须以官方货币单位表示。 以官方货币单位表示的货币义务原则上可以始终通过招标方式支付。货币义务是指支付一定数量“货币”的义务，原则上必须以官方货币单位表示。货币义务可以来自合同，侵权行为和公法义务（例如，税收，罚款）。货币义务的债务人必须根据法律通过汇款履行其义务。

官方货币单位和官方货币单位的价值均由货币法规定。官方货币单位的示例是美国的美元，欧元区的欧元和日本的日元。货币单位是由相关法律明确规定的，并且必须与非法定的非货币单位（例如BTC（比特币））区分开来。许多官方货币单位的外部价值由外汇市场决定，内部价值（价格水平）由国内经济政策（货币，财政）。

国家的发行垄断：目前，几乎在所有国家中，官方支付方式都是由国家，或者其代理中央银行发行的。

刑法保护：国家通过对假冒，损坏或破坏这些文书的人实施刑法制裁，保护了官方批准的支付方式。迄今为止，国内法和国际公法都侧重于制止伪造或篡改的钞票和硬币。

2.货币法下的CBDC

原则上，CBDC的引入对国家/货币联盟建立其官方货币单位不会产生任何影响。换句话说，CBDC不应成为新的“货币单位”。文章指出，货币法下的基本问题是：CBDC是否可以成为官方认可的支付方式，即“货币”， 将取决于CBDC的设计功能。另外，根据现行法律，将基于账户的CBDC视为官方支付手段存在困难但并非不可能。

3.货币法改革的必要性

与中央银行法相比，修订与CBDC相关的货币法将更具挑战性。对于基于令牌的CBDC，首先，各国需要考虑是否需要授予这种类型的CBDC法定招标资格。然后，各国需要分析这种类型的CBDC的私法分类，以及是否应根据私法赋予这种新形式的货币以特权。最后，政府需要审查网络犯罪的定义，以确保它们涵盖针对CBDC网络犯罪的内容。作者认为，目前不建议对基于账户的CBDC进行货币法律改革。

总结

中央银行在中央银行法和货币法上提出了重要问题。这些法律体系下的法律待遇很大程度上取决于CBDC的设计特征。基于令牌和基于账户的CBDC在法律上是完全不同的货币概念和形式。从法律上讲，基于令牌的CBDC确实将是一种新的货币形式：包含在数字令牌中并通过该令牌的转移进行转移的中央银行负债。相反，基于账户的CBDC并不是一种新的货币形式，而仅仅是以数字形式表示的账面货币。

对于基于代币的CBDC，问题是中央银行是否在法律上有权发行包含在数字代币中的这种新型负债。当前，大多数中央银行法律仅授权以钞票和金属硬币的形式发行货币，而不以数字令牌的形式发行货币。由于基于账户的CBDC是“账面货币”，因此只能提供给已授权中央银行为其提供现金活期账户的实体。目前，许多中央银行法律均未授权中央银行向公众提供账户。以上问题都可以通过对央行法律的直接修改来弥补法律依据的缺失。

另外，基于账户的CBDC实际上根本不是货币，它与其他央行的账面货币具有相同的法律地位。因此，没有必要对货币法律法规进行任何改革，以使这种形式的记账本钱可以合法运作。

中央银行发行CBDC应建立在中央银行法的健全，理想的明确法律基础上。如果没有这样的基础，CBDC的发行可能会使中央银行面临法律和政治挑战。本文得出结论，目前很少有央行法律能提供足够强大的法律基础。最后，各国在决定是否采用这种数字支付方式时，应仔细考虑CBDC的法律基础。