从牌照演进看美国金融科技企业监管发展趋势

导读：金融科技发展在带来诸多好处的同时也引发了现行法律及监管框架对新型金融活动适用性的担忧。近日，美国众议院金融服务委员会就金融机构牌照的发展新趋势举行了听证会，对新型金融服务的监管问题进行了探讨。目前，美国货币监理署（OCC）及联邦存款保险公司（FDIC）均针对金融科技企业发布了新型监管牌照，部分州也开放了针对金融科技企业的特许经营许可。在此背景下，如何确保有完善的措施来维护金融市场的公平、稳定，保障消费者权益，将是相关法律和监管框架改革的重要政策考虑。

美国金融科技领域主要监管机构及其职能

美国针对金融服务机构采用了双层监管框架，分为联邦和州两个层面，具体的监管主体则根据金融机构和牌照的类型有所不同。在州层面，金融科技企业通常由各州的金融管理部门（the Department of Financial Institution，如纽约州NYDFS，加州DFI）进行监管，但各州间的监管方式存在一定差异。在联邦层面，金融科技领域主要涉及的监管主体及其职责如下：

表一 各机构监管职责划分

金融科技发展催生业务牌照演进变化

金融科技业务的快速发展推动了该领域监管方式的变化。一方面，新牌照在业务发展的推动下应运而生。另一方面，原有牌照的相关规定也根据业务发展情况进行了演进。以下部分将就主要几种适用于金融科技业务牌照的监管情况进行介绍。

（一） 传统货币服务牌照

美国在1999年颁布的《金融服务现代化法案》中将非银行支付机构界定为货币转移服务商。成为货币转移服务商需要获取货币服务业务（MSB）许可证和货币转移服务商（MTL）两种牌照。

1. 货币服务业务（MSB）许可证

MSB为联邦层面牌照，由美国财政部下设机构金融犯罪执法网络（FinCEN）负责受理注册申请并进行监管。从事货币交易及兑换、支票兑现、旅行支票发行，汇票或储值工具发行及买卖、汇款和美国邮政服务等业务[1]的机构都必须在FinCEN进行注册成为MSB。注册MSB被定义为金融机构，但不包括银行和在美国证券交易委员会（SEC）或商品期货交易委员会（CFTC）注册的公司，同时还需遵守美国《银行保密法》（BSA）中的相关义务。

2. 货币转移服务商牌照（MTL）

货币转移服务商牌照（MTL）在各州进行注册，允许申请者开展资金转移及汇款服务。《银行保密法》规定货币服务提供商除应遵守联邦法规外，还需遵守从事相关汇款活动的州法规，申请MTL牌照并接受最低净资产、安全性、用户审查等方面的监管[2]。目前，共有49个州颁布了MTL的法律框架，但各州间对资金转移的定义及规定存在较大差异。总体来看，多数州都对MTL持牌机构有保证金要求，范围从25,000美元到超过100万美元不等，且设有最低资本要求。

3. 货币服务业务（MSB）许可证与货币转移服务商牌照（MTL）的区别

两者最大的区别在于，MSB为联邦牌照，涵盖的业务范围更广。而MTL为MSB中的一种，在州层面进行申请，特别针对于从事资金转移及货币服务的金融机构。如上所述，从事相关业务且涉及金额超过每天人均1000美金的公司都必须向FinCEN注册MSB牌照。获得MSB牌照后，非银行支付机构想要在州层面开展资金转移类别的业务则需要向各州监管机构申请MTL牌照。

（二）金融科技领域新型牌照

1. 向金融科技企业颁发的特殊目的国民银行牌照（SPNB）

特殊目的国民银行牌照（Special Purpose National Bank Charters / SPNB）为允许非银行机构及非全服务银行开展部分银行业务而特别颁发的国民银行牌照。在金融科技快速发展的大背景下，2016年12月，美国货币监理署（OCC）发布了《探讨向金融科技公司发放特殊目的国民银行牌照》（Exploring Special Purpose National Bank Charters For Fintech Companies）一文，明确了向金融科技公司发放特殊目的国民银行（Special Purpose National Bank, SPNB）牌照的权限、条件及监管要求。文件认为，如果OCC决定向金融科技公司发放国民银行牌照，则该机构必须与所有由联邦政府发牌的机构一样，在安全性、可靠性、公平准入以及消费者公平对待方面满足相同的高标准要求。2018年7月，OCC根据反馈意见对该许可的相关规定进行了补充，并开始接受金融科技公司SPNB牌照的申请。

1）SPNB牌照的申请要求

在上述文件中，OCC并没有对“特殊目的”进行明确定义或设定法律限制。从事信托活动或任何涉及接受存款、支付支票及贷款业务的金融科技公司和非全服务银行（如州银行/state chartered bank）均可申请SPNB牌照。但该规定的前提是，这些业务属于国民银行的业务范畴，且将以《国民银行法》（National Bank Act）为法律依据。

由于没有对“特殊目的”设定具体的范围，除要求业务类型符合规定外，OCC将从商业模式和风险状况两大方面对申牌主体进行评估：一是申牌主体是否有清晰的路径和时间规划来实现盈利、是否有充足的资本和流动性支持；二是管理人员是否具备足够的管理经验。

2）SPNB牌照的优势

与传统的全服务银行（Full-service bank）牌照相比，SPNB牌照的持牌主体主要为金融科技公司及仅开展部分业务的银行，其涉及的业务范围更加有限。但因此也节约了申请传统银行牌照所需的成本、减少了可能面临的监管压力。另一方面，与MSB 和MTL牌照不同，SPNB免除了申请主体需逐州申请牌照的繁琐程序，为申请主体提供了联邦层面的认可，且非存款机构也无需再接受FDIC的存款保险和监管。

3）SPNB的持牌情况及所面临的争议

SPNB牌照申请启动后立即遭到了各州监管机构的强烈反对。原因是，SPNB为联邦层面牌照，帮助金融科技公司绕开了州层面的监管，极大地削弱了州监管机构的权力。

2019年，纽约州金融服务局（NYDFS）起诉OCC，质疑其颁发SPNB牌照是否符合《国家银行法》规定。理由是SPNB的持牌主体——非银行支付机构及金融科技公司因未获得存款保险，并不满足《国家银行法》中存款接收方需从事银行相关业务的要求，因此不能依据《国家银行法》获得SPNB牌照。美国纽约南区地方法院对此表示，OCC超出了其权限，将牌照许可范围扩大至了非存款机构，并命令OCC暂停批准任何不接受存款的金融科技公司的SPNB牌照申请。美国国家银行监事会（CSBS）也就此对OCC提出诉讼，并要求法院宣布OCC的联邦优先权无效。

2020年8月，OCC前任代理署长Brian Brooks不顾判决决定，邀请支付机构申请SPNB牌照。包括Amazon、Apple、Google及PayPal在内的多家大型科技企业对此表现出了浓厚兴趣，并发表公开声明称赞了Brooks的领导力和远见[3]。但考虑到SPNB牌照正面临的合法性质疑以及与州监管机构间紧张的关系，这些大型科技企业最终放弃了牌照申请。而对于其他小型金融科技企业，SPNB牌照尚不明朗的发展趋势以及申请所需的高昂费用都是小型金融科技企业放弃申请这一牌照的原因。此外，由于SPNB牌照主要针对没有存款业务的公司，在金融科技企业希望通过接收存款来获得低成本资金来源的情况下，接受FDIC监管并申请全国民银行牌照似乎是更理想的选择。同时，美联储也并未表示过是否将允许SPNB持牌主体接入美联储大额付款系统（Fedwire）。因此，综上可看出SPNB牌照未能被成功推行一是由于联邦和州层面存在的监管权责冲突，二是因为SPNB牌照对持牌主体业务范围的定位并未完全满足金融科技企业的展业需求。

4）继SPNB牌照后，OCC计划推出联邦“支付牌照1.0”

在SPNB牌照推出遇阻后，为更好地顺应金融科技行业的发展、继续扩大在该领域的监管影响力，OCC于2020年6月宣布计划推出“支付牌照1.0”（Payments Charter 1.0），作为联邦层面牌照允许非银行支付机构在各州开展资金转移业务。据OCC前任署长Brian Brooks介绍，“支付牌照1.0”旨在为非银行支付机构和金融科技公司提供一个联邦性平台，在货币转移和支付服务的牌照发放和监管方面优先于各州法律。该牌照正式推出后，非银行支付机构和金融科技公司将不再需要分别向各州监管机构申请牌照以在州层面开展业务。该牌照计划分为两个阶段推出。在1.0阶段中，机构不能直接接入Fedwire。而2.0阶段则计划在1.0阶段运行18个月后推出，或将允许机构直接接入Fedwire。

与SPNB牌照相比，“支付牌照1.0”覆盖的服务范围更窄，不包括联邦贷款机构，将不再引起贷款机构在各州间利率差的问题[4]。但目前，推出“支付牌照1.0”计划尚未取得实质性进展。同时，州银行监管机构、牌照发行方及消费者也对OCC发行此牌照的权限范围和牌照本身的合法性提出了质疑。根据2019年NYDFS针对SPNB牌照对OCC的诉讼，非银行支付机构及金融科技公司并不满足《国家银行法》要求，因此无法以该法案为依据获得牌照。同理，“支付牌照1.0”针对的仍是未从事银行相关业务的非银行支付机构，其合法性也必将受到挑战。

2. 针对非金融机构的工业贷款公司牌照（ILC）

1） ILC牌照的持牌主体及展业范围

在金融科技快速发展的大背景下，许多非金融机构也正尝试参与其中，为用户提供金融产品和服务。申请工业贷款公司（Industrial Loan Companies / ILC）牌照给非金融机构开展多样化商业活动、拓展其经营范围提供了法律支持。

在经过多次修订后[5]，FDIC于2020年12月15日批准了工业贷款公司（ILC）的最终规定，并已于2021年4月1日正式生效。ILC牌照针对非金融机构及大型企业颁发，标志着金融科技监管领域的重要发展，使金融科技企业在不成为银行控股公司的情况下提供银行服务成为了可能。ILC的持牌主体可在美国境内开展部分银行业务，且可避免受限于金融机构须遵守的资本和流动性要求。ILC可发放贷款、处理交易并接受FDIC的存款保险。尽管ILC不能提供普通支票账户（Checking Account），但却可以提供与支票账户功能相同的可转让支付命令活期存款（NOW）。

FDIC从历史资金情况、资本结构、未来盈利前景、风险状况等七大方面对申请进行评估。而ILC持牌主体也将同时受其所在州金融管理部门和FDIC的监管，并需要遵守《银行保密法》（Bank Secrecy Act）中的安全和反洗钱义务，以及《社区再投资法案》和消费者保护的相关要求。

2） ILC牌照与传统银行牌照及SPNB牌照的区别

根据联邦存款保险法案（Federal Deposit Insurance Act. / FDIA），ILC被视为银行。但与传统银行不同，符合特定条件的ILC，根据《银行控股公司法》（BHCA）规定，将不受美联储监管。这意味着ILC持牌主体不需要和受BHCA约束的实体一样，遵守商业服务和银行服务分离的原则。

ILC牌照和SPNB牌照均在一定程度上为科技公司和非金融机构提供了开展银行业务的特权和便利。例如，ILC和SPNB的持牌主体可直接获得银行安全网络[6]（“Saftey net” for banks）的保护，但不需要遵守针对FDIC担保的全牌照银行的相关规定。而二者最大的区别则在于，ILC牌照需接受FDIC的存款保险，而SPNB牌照没有相应的担保要求。此外，ILC持牌主体的母公司也将不受美联储监管。

3） ILC牌照的持牌情况

在ILC牌照最终规定出台前，Square[7]和Nelnet Bank[8]已于2020年3月获得了FDIC批准，成为了美国首批获得ILC牌照的两家金融科技公司。同时，这两家公司还获得了其总部所在地犹他州金融管理部门的批准。2021年3月，Square正式宣布成立Square金融服务子公司，作为独立的直属工业银行（direct subsidiary industrial bank）为用户提供小额贷款和存款产品。而Nelnet Bank也将在短期内成立自己的工业银行。

ILC最终规定的出台一方面向未来潜在的申请者和广大消费者明确了FDIC对持牌主体母公司的要求；另一方面则进一步阐释了ILC牌照的评估标准。而Square和Nelnet成功申请的案例也为更多金融科技企业打开了大门，未来预计将有更多该类型的公司通过申请ILC牌照提供银行业务。

4） ILC牌照面临的争议

然而，针对ILC牌照的争议也一直存在，主要集中在以下两大方面：一是ILC牌照与联邦层面针对银行及银行控股公司的监管条例存在冲突，具体体现为不受BHCA约束、可不遵守银行业务与其他业务分离的原则。有观点认为[9]，这一模式可能给金融系统带来不必要的风险，在出现系统性风险时损害银行“安全网络”，并对金融稳定和经济的健康发展造成负面影响。二是金融与非金融业务同时开展可能引发企业间不公平竞争，导致垄断行为，最终损害消费者及中小型企业的利益。

（三）各州针对加密货币和区块链公司的相关牌照制度

目前，联邦层面尚未对加密货币和区块链公司形成统一的监管规定，但加密货币交易所及加密货币发行方在FinCEN的定义中属于货币服务提供商范畴，因此需在FinCEN注册成为MSB，并遵守《银行保密法》要求和反洗钱/反恐怖融资义务，同时在州层面申请相应的牌照[10]。

在州层面，近年来各州也陆续推出了更符合加密资产特点的监管规定。2015年，纽约州首次推出“BitLicense”，对参与虚拟货币业务的个人或公司的行为进行了规范。2019年，怀俄明州也针对该类型机构颁布了一系列规定，包括颁发特殊目的存款机构牌照（Special Purpose Depository Institutions, SPDIs）。SPDIs的运作方式类似于托管银行，可接受存款，并提供资产托管、信托管理、资产交易等服务，但FDIC不会为此类持牌机构提供存款保险。其他州的立法机构也正在考虑类似的立法，以允许银行或新兴金融机构更便捷地处理数字资产交易。美国全国统一州法委员会于2017年通过了《统一虚拟货币经营监管法》（Uniform Regulation of Virtual Currency Business Act / URVCBA），为在州层面实现对加密货币的统一监管提供了框架。该条例自2018年起开始在州层面推进，加利福尼亚、夏威夷等州相继出台了相应的议会法案希望推动URVCBA在当地落地。但截止目前，大多数州仍未对此颁布任何规定或为加密货币服务供应商提供任何指导。

新型牌照促使美联储开放大额付款系统

（一）目前的美联储大额付款系统接入情况

美联储在符合风险管理的条件下，广泛向参与者提供接入服务。根据美国法律和央行政策规定，满足以下条件的机构可接入美联储大额付款系统（Fedwire）：一是《联邦储备法案》定义下的存款机构；二是1978年《国际银行法》第1（b）条规定的外国银行在美国的分支机构；三是根据理事会H条例进入联邦储备系统的州成员行；四是由联邦法规特别授权的财政部和其他将美联储用作财政代理人或存款人的机构；五是《联邦储备法案》的指定机构；六是根据《联邦储备法》设立的艾奇法案公司；七是经执委会批准的外国央行、货币当局、政府及国际组织[11]。

（二）美联储考虑向金融科技公司开放Fedwire

在过去的模式中，金融科技公司需通过在拥有账户的地方联储开立账户的模式接入Fedwire。但近年来金融科技领域的快速发展促使部分金融科技企业向美联储提出申请直接接入Fedwire，希望通过更便捷的方式实现政府与消费者间的资金转移，省去通过传统银行的中间流程。

为进一步评估允许金融科技企业接入的可行性和潜在的影响及风险，2021年5月，美联储就拟议的联邦储备银行账户和支付服务要求评估指南[12]（“账户访问指南”）向公众征求意见，旨在以更加透明和统一的方式对金融科技公司的申请进行评估。

拟议的“账户访问指南”对金融科技企业接入系统提出了六大原则[13]。首要原则要求申请主体在法律层面有资格在联邦储备银行开立账户，并具有稳固、清晰、透明，且可执行的法律基础支持其运营。其他五项原则则对接入系统后可能面临的风险进行了评估，包括金融稳定、反洗钱/反恐怖融资风险等。

（三）金融科技企业接入美联储大额付款系统的好处及潜在风险

直接接入Fedwire意味着金融科技企业不再需要通过传统银行作为中间机构，可以以更直接的方式实现对资金的转移，将有助于简化运营流程、提升效率，节约运营成本。但也有反对观点认为，金融科技企业获得银行牌照实际是绕开了传统的监管框架，如接入Fedwire则将对消费者保护和金融体系的安全性造成负面影响。但Fedwire一直在安全性、可靠性等方面对准入机构保持着最高的标准要求。接入系统，意味着金融科技企业也应遵守相关规定，避免对消费者及金融体系带来额外的风险。因此，在对金融科技企业的申请进行审查时，美联储应从多方面对金融科技企业的风险状况进行全面评估。

美国对金融科技企业监管的趋势展望

综上所述，针对金融科技企业、数字资产服务等新兴市场主体，美国联邦及各州金融机构部门正在积极探索全新的牌照准入和管理等方面的新模式。但金融科技依托于新技术不断发展、迭代的本质也使得监管措施难以及时跟进，这在一定程度上导致了该领域存在一定的监管空白，也为制定最佳的监管方案增加了难度

从目前的监管框架来看，美国对金融科技企业的主要关注点仍集中在资金安全、消费者保护等方面。但从上述牌照在联邦和州层面不同的监管办法可以看出，目前该领域监管面临着两个主要问题：一是新兴金融科技业务模式为传统金融监管机构职能带来挑战。美国对金融科技业务的具体监管模式尚未形成共识，各主要监管机构间存在权责边界模糊问题。针对金融科技企业的多种业务类型和开展形式，SPNB等新型牌照并未就具体覆盖的业务范围进行说明，这使得针对某些类型的服务可能存在监管空白，或出现多个牌照重复监管的情况。二是金融领域双层监管模式带来的挑战。联邦和州之间的监管存在权责冲突，联邦层面主导的新型牌照难以绕开州监管机构得到顺利推行。在这样的双层监管模式下，不仅无法实现对现行监管模式的简化，还阻碍了信息在各监管机构间传达。同时，双层监管模式下联邦和州层面的各类牌照对申牌主体不同的要求和标准导致了“购物式”申牌现象。申牌主体可对各牌照的相关要求进行比较，挑选最利于自身业务发展的牌照进行申牌。这一“主动选择模式”不仅提高了信息传播的壁垒，同时也增加了监管的漏洞与风险。

参考文献：

[1] Money and Finance: Treasury, 1 C.F.R. §1010.100 (2021). https://www.ecfr.gov/cgi-bin/text-idx?SID=a59ed05c638d562935e6ad87547db0fd&mc=true&node=se31.1.1_10&rgn=div8

[2] Scott, A.P. (2020). Telegraphs, steamships, and virtual currency: An analysis of money transmitter regulation. Congressional Research Service. https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R46486/2

[3] Wilmarth, A.E. (2020). The OCC's and FDIC's attempts to confer banking privileges on nonbanks and commercial firms violate federal laws and are contrary to public policy. Banking and Financial Services Policy Report, 39(10), 1-25.

[4] Harris, M. (2020, July 9). OCC previews plans to introduce Special Purpose National Bank Charter for payment companies. Ballard Spahr. https://www.consumerfinancemonitor.com/2020/07/09/occ-previews-plans-to-introduce-special-purpose-national-bank-charter-for-payment-companies/#:~:text=The%20agency%20would%20first%20offer,basic%20national%20money%2Dtransmitter%20license.&text=The%20proposed%20payments%20charter%20would,system%20overseen%20by%20the%20OCC

[5] Parent Companies of Industrial Banks and Industrial Loan Companies, 86 F.R. 10703 (February 23, 2021) (to be codified at 12 CFR Part 354). https://www.govinfo.gov/content/pkg/FR-2021-02-23/pdf/2020-28473.pdf

[6] 指政府向存款人提供的担保。

Benston G.J. (1995). Safety nets and moral hazard in banking. In: Sawamoto K., Nakajima Z., Taguchi H. (eds) Financial stability in a changing environment (pp.329-385). Palgrave Macmillan, London. https://doi.org/10.1007/978-1-349-13352-9_9

[7] Hoover, C.A., Le, A., & White, M.M. (2020, March 20). Square obtains FDIC Charter to operate its own bank as an Industrial Loan Company. McGuireWoods. https://www.consumerfinsights.com/2020/03/square-obtains-fdic-charter-to-operate-its-own-bank-as-an-industrial-loan-company/

[8] Nelnet Bank. (2020, November 2). Nelnet Bank becomes first industrial bank to begin operating in 12 years. PRNewswire. https://www.prnewswire.com/news-releases/nelnet-bank-becomes-first-industrial-bank-to-begin-operating-in-12-years-301165168.html

[9] Wilmarth, A.E. (2020). The OCC's and FDIC's attempts to confer banking privileges on nonbanks and commercial firms violate federal laws and are contrary to public policy. Banking and Financial Services Policy Report, 39(10), 1-25.

[10] Kelman PLLC. (2020, July 13). Money transmitter licensing for U.S. crypto companies. Kelman PLLC. https://kelman.law/blog/money-transmitter-licensing-for-u-s-crypto-companies/

[11] 范一飞《中央银行支付系统发展的国际比较研究》，中国金融出版社，2021年3月，第147页

[12] Board of Governors of the Federal Reserve System. (2021, May 5). Federal Reserve Board invites public comment on proposed guidelines to evaluate requests for accounts and payment services at Federal Reserve Banks. Board of Governors of the Federal Reserve System. https://www.federalreserve.gov/newsevents/pressreleases/bcreg20210505a.htm

[13] Proposed guidelines for evaluating account and services requests, 86 F.R. 25871 (May 11, 2021). https://public-inspection.federalregister.gov/2021-09873.pdf