法治监管是区块链商业应用最好的环境

中共中央政治局于2019年10月24日就区块链技术发展现状和趋势进行第十八次集体学习。习近平总书记在主持学习时强调，区块链技术的集成应用在新的技术革新和产业变革中起着重要作用，要把区块链作为核心技术自主创新的重要突破口。这次集体学习为我国区块链行业发展指明了重要发展方向。区块链技术对我国有着重要战略意义，同时也存在一些风险，需要大力规范发展，为中国区块链技术竞争力的提升打造扎实的基础。

一、区块链对监管的新挑战

区块链“气态化”趋势挑战了监管能力。借鉴学者的形象分类，传统金融机构具有“固态形式”，比如通过看得见、摸得着的银行大楼，以此向客户展示雄厚实力和信用。创新型科技支撑下的金融业则多具有“液态化”特征，比如支付移动化，货币数字化和电子化，均仰赖“液态”般的数据或信息在网络中高速流动。基于区块链技术的金融产品或数字资产可以点对点发送，其打破国界限制，像空气一般四处流动。 传统的金融业务，在中心化机制下的账户均有明确国界。监管机构基于银行账户模式筑起“堤坝”，在可控制范围内监管金融业。区块链技术支撑下的多数金融产品或服务则是基于通证（Token）模式，可经由任意生成的区块链公钥地址，点对点直接支付或发送数字资产，同步完成清算与结算。因此，这种资金的流通与转移不再需要传统账户，突破了国家疆界和固有金融监管方式。 “气态化”金融业态对传统监管者固有的监管思维和方法提出巨大挑战。比方，某个境外区块链项目发起人以ICO方式向中国公民融资，或者境外虚拟货币平台向中国公民提供交易服务而未提供任何用户识别（KYC）及反洗钱措施，中国政府对此类境外业务的监管与规范存在障碍。境外执法涉及外交上的协调和司法上的引渡等问题，成本巨大。“气态化”的区块链产业存在金融风险跨境传导趋势，如何克服这些困境，目前全球尚无统一的答案。 再次，这种颠覆式创新冲击了既有规则和市场秩序。一些新兴区块链企业通过创新，打破了某些领域龙头企业的优势地位和已有竞争格局。近四五年来在区块链领域迅速崛起了一批技术新贵与汇集雄厚资本的新势力，正在改变人们对货币、资产形态或投融资方式等的固有认识。在行业发展过程中，旧秩序正在被突破，但新规则尚未产生。因此，行业内部竞争往往非常混乱，没有规则，甚至出现没有底线的竞争。 当前，区块链技术的进一步成熟应用，加剧了该领域的国际竞争与挑战。2019年6月，美国互联网巨头Facebook的关联公司Calibra发布Libra（天秤币）项目白皮书，正式公布基于区块链技术的稳定币Libra计划。业界预测，2020年全球将可能正式步入“稳定币元年”。作为未来的超主权货币，Libra可能直接替代一些国家的法定货币，未来甚至影响大国货币政策和金融稳定，因此引起包括中国央行在内诸多国家金融监管机构警觉。 最后，区块链行业的快速分化组合，与法制特殊性之间存在着永恒矛盾。区块链行业发展变化非常快，法制因自身的固化，其经常滞后于时代发展。立法机构要制订一部法律或法规，从提议，到草案成型，再到最后正式通过和生效，往往需要漫长时间。如果立法机构现在对区块链某一领域制定立法计划，等到通过相应法律法规后，很可能预定规范的对象已经不存在。总之，区块链变动不居与法制固化的矛盾将长期存在。因此，立法者与监管者如何在区块链时代应付自如，着实需要大智慧。

二、区块链监管的法治进路

针对区块链领域存在的风险及其对监管的挑战，应从法治角度给予规范和治理，让法治成为提升区块链技术竞争力的基石，为区块链企业打造好的营商环境。正如党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。”法治是国家治理体系和治理能力的基础。将区块链创新发展纳入依法治理的轨道，通过法治提升区块链产业的创新与竞争力，也是党领导人民实现治理能力现代化的具体体现之一。 对此，首先应摒弃政策高度波动与运动式执法。监管者通过法治路径，为区块链行业发展打造良好的营商环境。在2019年3月5日，《2019年国务院政府工作报告》强调要处理好政府与市场的关系，要大力推进改革开放，加快建立统一开放、竞争有序的现代市场体系，放宽市场准入，加强公正监管，打造法治化、国际化、便利化的营商环境。以2019年10月24日中央政治局会议精神为引导，监管机构和执法部门应注重从法治维度对区块链产业给予规范和治理。 为此，应推行监管的法治化。近年一些监管方式或政策的出台，易受一些极端风险事件的冲击或影响。具体而言，金融市场发生的一些极端事件对规则制定者造成冲击和压力，直接加大了一些行政性规范性文件、国家政策以及部门规章内容的波动性，使部分规章或政策的内容缺乏前后一致性甚至前后矛盾，导致部分从业者、消费者或投资者无所适从，增加经营成本，影响技术竞争力的提升。 推动区块链行业的正常发展，应依靠好的监管机制，而不是依赖偶然机会，多变的临时政策或者长官意志行事。为此，监管机构需要对区块链行业及未来发展进行预判，以此为基础，搭建基本的监管框架和行业长远指南，以免于一旦出现极端风险事件，即出台清理整顿政策，直接关停或限制某一行业经营的粗暴做法。 只有好的监管政策与监管方式，才能构建起优良的市场体系和竞争环境。通过法治规范监管机构和市场的边界，尊重区块链技术的发展规律，在法治框架内调整市场从业主体的利益关系。作为新兴行业，区块链一些细分领域多无规则可循，监管者应严格在法律事先规定的范围内设定负面清单，控制政府在市场准入中的决定权。市场从业主体参照此负面清单，明确自身创业创新的空间。 法治的内涵包括良法与善治。良法要求法律规范以及监管政策的稳定性，让市场参与主体对行业有确定预期。法律政策短期内不稳定，大大增加了市场的不确定性和企业经营者的风险。在过去若干年，金融监管领域出现的诸如监管过度，运动式执法，“一刀切”等等，都是法律或政策高度不稳定的表现。稳定的、可预期的政策，是企业家从事经营决策和投资决策的前提。而政策的不确定，极易破坏市场主体的预期收益、创新动力和未来的投资信心。政策的随意性，大大增加市场主体的试错成本和交易成本，造成企业家经营信心下降和投资萎缩。另外，政策高度不确定，还会增加市场主体的投机心理，使得主场主体“逆淘汰”，比如赌徒心态弥漫于社会。 区块链技术创新乃面向未来的探索，往往没有太多的先例可资遵循。在这个全球激烈竞争的技术领域，监管机构不应超越固有法律规则，设立模糊的负面清单，给市场参与者致生不必要的政策与法规风险，让市场主体动辄得咎。超越法律设定负面清单，将影响中国区块链企业的技术竞争力。面对全球区块链创新的挑战，若市场主体普遍缺乏竞争力，将使国家背负巨大风险。监管部门依法平等保护各类市场从业主体的财产权利和人身权利，有利于增强从业主体的财产安全感，进而提升其创新积极性，本质上就是激活生产力。 在2019年10月24日中共中央政治局的学习会议上，习近平总书记强调，要强化基础研究，提升原始创新能力，努力让我国在区块链这个新兴领域走在理论最前沿、占据创新制高点、取得产业新优势。这明确点出了当前国内区块链发展的重要问题。据零壹财经的统计，2019年1月到10月，共计21个国家和地区申请了区块链专利，专利申请数合计达4765条。其中，中美两国的区块链专利申请合计就超过90％，而中国的区块链相关专利申请已经是美国的2倍。但是，纵观国内外，从区块链主流的基础共识算法，到跨链、侧链等拓展技术，以及开放性金融（Decentralized Finance）等区块链金融新业态，当下基本由国外机构主导。简言之，中国在区块链核心基础设施和底层技术研发方面缺乏自己的话语权。因此，在风险可控前提下，我国当下迫切需要制度驱动、包容和鼓励技术创新，为区块链企业打造最好的营商环境。反之，若以维护金融市场安全的名义，简单粗暴地对待市场主体，容易形成“剪不断理还乱”的结局，这是需要监管者与市场主体谨慎对待的重大问题。 其次，应注重科学立法、高质量立法在区块链监管与治理中的引领和推动作用。正如党的十九届四中全会强调，“坚持科学立法、民主立法、依法立法，完善党委领导人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，立改废释并举，不断提高立法质量和效率。完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强重要领域立法，加快我国法域外适用的法律体系建设，以良法保障善治。”已制定的法律法规应体现市场主体的合理诉求和行业稳健发展的趋势，这是实现善治的前提。科学立法，应尊重区块链行业的市场发展客观规律。民主立法，应保证广大区块链领域市场主体充分有序参与，使立法准确反映市场各方利益需求，顺乎民意，方能合乎区块链的未来趋势。立法结合当前区块链国际趋势，回应中国市场诉求，立法机构制定涉及区块链行业的法规政策，积极听取市场主体意见，健全法定程序，将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查及集体讨论决定作为重大行政决策的法定程序，为市场主体设置政策适应调整期，才能释放市场积极性，最终维护好市场主体的利益。 区块链行业需要监管者基于对未来技术发展的长远判定，进行谨慎顶层设计和将民意参与立法相结合。在监管者制定出台各类规范性文件和政策前，可以先行指导和推动行业自律组织自己创生内部治理规则，经由市场反复检验和试错，使新兴行业规则发展成熟起来。监管者在推动规范性文件、部门规章或政策出台之时，充分吸收市场主体参与正式规则制定，克制长官意志成为法规与政策的主导，以削减未来的执法障碍。 涉及区块链监管与治理的法规或行政规范性文件，其制定过程及其内容应同法治理念吻合。尤其针对新兴事物，在上位法具体规定未出台之前，部门规章甚至某些行政规范性文件可能会先“落地”，起到先行引领作用。此时，监管者更应确保立法的法治化，保障行政规范性文件的制定及监管审查的合法性。 最后，应确保监管过程与执法的法治化。监管者或执法者严格推行法治精神，做到监管法治化，增强从业主体的行业发展确定性和市场可预期性。这种确定性和可预期性的实质，即是以法治精神，严格保障每一区块链相关企业和从业者的财产安全、交易安全、人身自由和与此相关的各种权利。市场主体只有在“可确定、可预期的状态下”，才能稳步地长期规划投资、推进研发、安排生产和拓展市场。监管法治化意味着已制订的法律法规要得到普遍地、稳定地和严格地执行，减少从业者的投机心态与侥幸心理。法规未得到执行，必将削弱法制的权威，进而影响区块链行业正常发展。在法治的框架下处理区块链领域的违法违规行为，维护良好的营商环境，建立健全与提升区块链竞争力相匹配的法律治理体系，提升中国区块链企业的技术水平，进而提升整个国家的经济活力与竞争力。 总之，法治才能打造区块链企业最好的营商环境，设定良法，推行善治，持续激发区块链企业的生产力。

（作者为中央财经大学法学院教授∕博士生导师）