SEC 主席 GaryGensler 演讲全文：我们为什么起诉币安和 Coinbase？

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https://www.sec.gov/news/speech/gensler-remarks-piper-sandler-060823

美 SEC 主席 Gary Gensler 6 月 8 日在 Piper Sandler 全球交易所和金融科技大会发表演讲，他再次强调了监管的重要性，从证券法的签署到豪威测试，并列举了 SEC 针对加密市场的系列执法行动，强调不应允许加密证券市场破坏公众对资本市场的良好信任。不应允许加密货币市场伤害投资者。他还指出，目前监管已经明确，发行人、经纪交易商和交易所应该确切知道如何遵守。这不是指导方针不充分的问题，交易所只是不想按照他们被监管机构告知的去做。

监管良好的市场

我想专注于一个领域，我认为它恰好位于本次会议的标题中强调的两件事的交汇点——交易所和金融科技——这就是加密货币。

美国资本市场之所以蓬勃发展，是因为自 1933 年《证券法》签署以来，90 年来我们制定了有助于确保投资者保护、透明度和竞争的道路规则。签署该法一年后，罗斯福总统与国会一起通过 1934 年证券交易法，以规范证券中介机构，例如交易所和经纪自营商。该法律还创立了美国证券交易委员会，上周二是我们 89 岁生日。

加密证券

加密证券市场没有任何迹象表明投资者和发行人不应该受到我们证券法的保护。

国会本可以在 1933 年或 1934 年说证券法仅适用于股票和债券。

“国会制定证券法的目的是规范投资，无论它们以何种形式进行，也无论以何种名称命名。” 这不仅仅是一个谈话要点。正如瑟古德·马歇尔大法官在最高法院著名的 Reves 判决中所写，这是这片土地的法律。

国会在证券的定义中列出了一长串 30 多个项目，其中包括术语“投资合同”。

正如最高法院另一项著名判决 SEC 诉 WJ Howey Co.所阐明的那样，当资金投资于一家普通企业且合理预期利润来自他人的努力时，投资合同就存在。这一测试已被最高法院多次重申——法院最近是在 2019 年引用了Howey测试。

在 Howey 案的判决中，法院表示，投资合同的定义“体现了一种灵活而非静态的原则，该原则能够适应那些寻求使用投资人的资金的人设计的无数可变计划。其他人则承诺利润。”

正如我多次说过的，绝大多数加密代币都符合投资合同的测试。不喜欢这条信息和没有收到它是两码事。

这些代币有团队通过网站和 Twitter 帐户进行推广。投资者甚至可能会见创始人。这些代币并非凭空而来。它们不像玉米或小麦那样从地里长出来。虽然它们是数字化的，但并不能将它们与大量资本市场区分开来，在这些市场中，证券和货币也已经是数字化的。

中本聪的创新推动了加密资产和底层区块链分类账技术的发展。然而，无论使用何种分类账，无论是电子表格、数据库还是区块链技术，当投资者将资金置于风险之中时，投资的经济现实才是最重要的。

因此，加密证券发行人需要向美国证券交易委员会登记其投资合同的要约和销售或满足豁免要求。几十年来，我们一直有规定发行人必须如何做到这一点。我们对注册声明中要求的披露制定了灵活的规则——条例 SK 和条例 SX——以及注册豁免，包括条例 A 或条例 D。

我们还为市场参与者提供了多年的关于什么构成或不构成加密资产证券的指导，包括 2017 年的 DAO 报告和工作人员 2019 年的“数字资产‘投资合约’分析框架”。超过 100 项委员会命令、和解诉讼和法院判决也明确了代币的发售和销售何时是一种证券，包括我们对 Telegram、LBRY和 Kik 采取的行动。

事实上，就在本周，我们声称币安的首席财务官和首席合规官知道 Kik 案与他们自己的业务的相关性。根据我们对 Binance 的诉讼，由于美国证券交易委员会对 Kik 采取行动，Binance 内部人士早已意识到他们需要“开始准备一切”以应对与他们的交易所代币 BNB 有关的传票和 Wells 通知，包括（要为这场“战斗”准备的）“战争基金。”

当加密资产市场参与者在 Twitter 或电视上说他们没有被“合理通知”他们的行为可能是非法的时，请不要相信。他们可能做出了经过深思熟虑的经济性决策，将执法风险作为开展业务的成本。

与证券市场的其他部分一样，注册和合规需要发挥作用——本次会议的债券和股票发行人都知道这一点。不过，这是适当的，因为正是这项工作确保投资者获得他们应得的全面、公平和真实的信息披露。

一些加密资产证券的发起人争辩说，他们的代币具有不仅仅是作为投资工具的功能。然而，正如 Telegram 案和其他案件中的法院所说，一些额外的实用程序不会从投资合同的定义中删除加密资产证券。投资大众通常购买这些加密资产，至少部分是基于这些代币发行者的努力来预期利润。

事实上，在著名的 Howey 判决中，最高法院写道，如果满足投资合同测试，“企业是投机性还是非投机性，或者是否出售具有或不具有内在价值的财产都无关紧要。” 不过，对于那些专门在其区块链生态系统中使用的代币，工作人员表示愿意提供不采取行动的信函。

加密货币中介

鉴于大多数加密代币都受证券法的约束，因此大多数加密中介机构也必须遵守证券法。

同样，这些法律已经存在了几十年。《交易法》第 5、15(a) 和 17A(b) 节要求作为证券交易所、经纪人和交易商以及清算机构的中介机构必须遵守证券法，并且必须注册或满足豁免要求。

同样，这些加密实体知道规则。正如 Binance 的首席合规官在 2018 年对一位同事直言不讳地说的那样，“我们在美国是一家无牌证券交易所。”

注册不仅仅是一个流程问题。未能注册不仅仅是网球比赛中的脚部错误。它是为投资大众和我们的市场提供基本保护的核心。

今年，我们在单独的诉讼中指控 Beaxy、Bittrex、Binance和 Coinbase 混合并非法提供证券中介功能，但未在 SEC 注册。委员会在 2018 年和 2021 年对 EtherDelta 和 Poloniex 采取了和解措施。

这些所谓的失败剥夺了投资者保护的关键，包括防止欺诈和操纵的规则手册、适当的披露、客户资产的隔离、利益冲突的保障、自律组织的监督以及美国证券交易委员会的例行检查。当中介机构不注册时，受到伤害的是投资者，美国金融市场可能会受到影响。

在我们证券市场的其他部分，交易所、经纪自营商和清算功能是分开的。这些核心功能的分离有助于减轻因混合此类服务而可能产生的冲突。

我不同意“加密中介不可能合规”这种观点，最近的历史也证明了这一点。我确实认识到，而且，我认为这是需要努力的。这不仅仅是“口头上承诺遵守适用法律”的问题，也不仅仅是寻求与美国证券交易委员会(SEC)举行一系列会议，而在此期间，你不愿意为遵守证券法而做出必要的改变。

加密货币中介机构可能需要分离业务线，制定防止欺诈和操纵的规则手册，适当隔离客户资金，缓解冲突，或改变他们的清算和托管方法。这些是保护投资者的事情。事实上，他们没有考虑到这些事情来构建他们的平台，这不应该成为让投资者面临风险的免费通行证。

在这次会议上注册的每个证券交易所都在注册和制定适当的规则手册和监督方面做了艰难的工作，并且每个都受我们所有规则的约束。我们不应该破坏 90 年的证券法。

正如美国证券交易委员会执法主管 Gurbir Grewal 所说，“你不能因为不喜欢这些规则，或者因为你更喜欢不同的规则而忽视这些规则：这对投资大众来说后果太大了。”

此外，就在上个月，一家将业务限制在加密资产证券的公司被金融业监管局批准为特殊目的经纪自营商。这是可以做到的。

我们也通过规则制定解决了加密安全行业的问题。尽管许多呼吁制定规则的业内人士对这种规则制定表示不满。

我们发布了重新开放版本，重申了现有规则对交易加密资产证券的平台的适用性，包括所谓的“DeFi”系统。此版本还为将包含在新的拟议交换定义中的系统提供了补充信息。

虽然我们目前的投资顾问托管规则已经适用于加密基金和证券，但我们最近更新它的提案将涵盖所有加密资产并加强合格托管人提供的保护。

这些只是我们提出的涉及加密货币市场的两条规则。

此外，认识到与加密资产相关的风险和不确定性，工作人员对与加密资产相关的上市公司会计和有关重大加密资产市场发展的披露发表了看法。

借贷和质押即服务

加密市场的另一个普遍特征是中介机构和发起人提供贷款或质押即服务计划，承诺回报以换取投资者的加密代币。他们的产品和承诺的回报有很多名称，这些名称通常用于吸引用户使用他们的平台。

不过，在几十年的案例中，最高法院已经明确表明，产品的经济现实——而非标签——决定了它是否符合证券法的规定。

投资者将何种资产投入借贷或质押即服务平台并不重要——现金、黄金、比特币或其他任何东西。中介所说的他们将如何处理决定法律提供何种保护的资产。客户通过该平台投资他们的资产，然后该平台将其转借或汇集并抵押，在每种情况下都承诺回报。这些都是经典证券，无论是否涉及加密货币。

同样，美国证券交易委员会多年来一直清楚这一点。从 2021 年的 BitConnect，2022 年的 BlockFi ，到今年的一系列行动，美国证券交易委员会一直声称这些借贷和质押即服务产品需要注册并提供投资公开适当的披露。

就在本周，我们与 10 个州一起指控 Coinbase 从未正确注册就提供和销售其质押计划。

行为：欺诈、操纵和破产

坦率地说，由于存在广泛的违规行为，我们在这些市场中看到许多问题也就不足为奇了。我们以前看过这个故事。这让人想起 1920 年代联邦证券法出台之前的情况。小贩。骗子。诈骗艺术家。庞氏骗局。公众在破产法庭前排队离开。

本周早些时候，我们声称某些 Binance 实体在该平台的风险控制及其损坏的交易量方面误导了投资者，同时积极隐瞒谁在运营该平台、其附属做市商的操纵交易，甚至隐瞒投资者资金和加密货币的地点和对象被拘留。

我们还指控由 Binance 创始人赵长鹏控制的关联公司 Sigma Chain 作为 Binance.US 的主要做市商，从事操纵交易并进行清洗交易，以欺诈方式夸大平台上的交易量，包括在 Binance.US 推出前后，其随后的一轮融资，以及最近上线某些新的加密证券代币的时间。

此外，据称，通过 Zhao 和 Binance 拥有和控制的账户，来自 Binance 两个平台的数十亿美元客户资金被混合到 Zhao 控制的实体 Merit Peak Limited 持有的账户中。

这些指控还描述了 Zhao 和 Binance 试图通过宣布他们在幕后无视的虚假控制来逃避美国证券法，以便他们可以将高价值的美国客户留在他们的平台上。我们的投诉引用了 Binance 的首席合规官的话，他说，“表面上看我们没有美国用户，但实际上，我们应该通过其他创造性的方式来获得他们，”CCO 进一步说，“CZ 肯定会同意这哈哈……高层管理人员向我介绍了如何始终找到支持业务的方法。”

我们还看到了 FTX 对投资者的欺骗。随着 Terra 和 LUNA 的崩溃，我们看到了欺骗。我们声称，Do Kwon 和 Terraform 在给投资者造成毁灭性损失之前，重复虚假和误导性陈述以建立信任。

在针对孙宇晨和他的三家公司的案件中，我们指控了一项计划，即向名人支付费用以兜售代币而不披露报酬。

我可以继续说下去，但在充斥着欺诈、滥用和违规行为的市场中，有太多无法一一列举。

我们还看到许多公司，在 FTX 之前和之后自爆，伤害了无数投资者。由于 BlockFi、Celsius、FTX、Genesis 和其他加密公司的破产，投资者经常在法庭上排队。

让我明确一点：这些类型的不当行为和破产更有可能发生在发行人和中介机构未能遵守基本法律的市场中。即使我们可能没有发现欺诈或此类公然的不当行为，投资者也需要适当的披露、隔离他们辛苦赚来的资产，并确信他们没有在与公司作交易对手。

结论

市场最终关乎信任。90 年来，这种信任一直依赖于对证券法的遵守。

不应允许加密证券市场破坏公众对资本市场的良好信任。

不应允许加密货币市场伤害投资者。