2023 Q1 美国虚拟资产行业重点政策、事件梳理

截至目前，美国针对 Web3 虚拟资产行业尚未形成统一的监管框架，呈现“多头监管”的态势，主要在联邦和州这两个层面进行监管，并由以美国证券交易委员会（SEC）为代表的金融监管机构，通过“Regulation by Enforcement”的形式对市场进行规范。因为美国是判例法国家，判例法是美国最主要的法律渊源，所以除了需要关注国会、监管部门颁布的相关虚拟资产法律法规外，还需要特别关注法院的相关司法判例，以及监管部门的行政执法。

（from lawstrust.com）

2023 Q1 美国虚拟资产行业重点政策、事件梳理如下：

1. Coinbase 因违反反洗钱规定被金融监管机构处以 5000 万美元的罚款

2023 年 1 月 4 日，Coinbase 同意向纽约金融服务部门（NYDFS）支付 5000 万美元的罚款，以了结早前 18/19 年允许用户在未进行充分背景调查的情况下开设账户的指控。[1] Coinbase 涉嫌违反纽约州金融服务有关虚拟货币、汇款人、交易监控和网络安全等领域的法律法规。这些问题使 Coinbase 平台容易受到严重犯罪行为的影响，包括但不限于欺诈、洗钱，以及潜在的毒品走私等。

NYDFS 还要求 Coinbase 投资 5000 万美元以加强其合规计划。[2] Coinbase 的首席法务官 Paul Grewal 表示：“Coinbase 和 NYDFS 已达成协议。Coinbase 已采取实质性措施解决这些历史缺陷，并继续致力于成为虚拟资产行业的领导者和榜样，包括在合规方面与监管机构合作。”

2. SEC 指控 Genesis 及 Gemini 向散户投资者发行和出售未注册证券

2023 年 1 月 12 日，SEC 发布公告，宣布起诉虚拟资产借贷平台 Genesis 及虚拟资产交易所 Gemini，指控这两家公司通过 Gemini Earn 借贷产品，向散户投资者发行和出售未注册证券。[3]

根据起诉书，2020 年 12 月，DCG 集团子公司 Genesis 与 Gemini 达成合作，为 Gemini 的客户（包括美国散户投资者）提供 Genesis 的虚拟资产借贷服务。从 2021 年 2 月开始，双方开始向散户投资者提供 Gemini Earn 产品，即通过投资者出借虚拟资产给 Genesis 以换取承诺的高利息，Gemini 作为代理促进交易而获得佣金。此外起诉书称，Genesis 在随后行使其自由裁量权，决定如何使用投资者的虚拟资产来产生收入，并且自行决定向 Gemini Earn 投资者支付利息。

2022 年 11 月，Genesis 因陷入流动性危机，暂停了 Gemini Earn 的投资者的取款，这里涉及 9 亿美元的虚拟资产和 34 万 Gemini Earn 散户投资者。此后，Gemini 联合创始人 Cameron Winklevoss 在 2023 年 1 月 10 日发布致 Genesis 母公司 DCG 董事会的公开信 [4]，指控 DCG 在欠款事件中对公众、个人做出虚假陈述，让 Gemini Earn 投资者认为 DCG 对 Genesis 注入了 12 亿美元，并在借贷账目上涉嫌造假欺诈，要求 DCG 董事会罢免 DCG 董事长 Barry Silbert。Barry Silbert 随后则否认相关指控。

SEC 则认为，Genesis 和 Gemini 是合作伙伴，双方的合作产品，构成了未注册证券发行和出售。除了 Genesis 是发行人这一事实之外，两家公司都有责任，故寻求这两家公司承担民事责任。SEC 执法部主任 Gurbir S. Grewal 表示：“最近虚拟资产借贷机构的崩溃和 Genesis 提款的暂停凸显了相关主体如向散户投资者提供证券，必须遵守美国《证券法》的迫切需求。正如我们一次又一次看到的那样，如果不这样做，投资者将无法获得做出明智投资决策所需的基本信息。”

2023 年 1 月 13 日，Tyler Winklevoss 通过推特发布声明称，对 SEC 的行动感到失望，指 Gemini 和其他债权人正共同努力追回资金，但 SEC 的行为不但对他们这些债权人的努力毫无帮助，也无法帮助 Gemini Earn 投资者取回他们的资产。Tyler Winklevoss 还指出，Gemini Earn 受 NYDFS 监管，Gemini 先前也已与 SEC 就 Gemini Earn 进行了超过 17 个月的讨论，在去年 11 月 16 日 Genesis 暂停提款之后，SEC 从未提出任何采取执法行动的可能性。

（from Will Genesis Go Bankrupt? A Review of the Genesis/DCG Incident）

3. SEC 审查部门将新兴技术及虚拟资产列为 2023 年优先工作任务

在 FTX 以及众多虚拟资产平台崩溃之后，美国 SEC 因未能及时对这一动荡的行业进行监管而受到市场和国会议员的批评。2023 年 2 月 7 日，SEC 的审查部门（Division of Examinations）宣布了其 2023 年的 6 项优先工作任务，其中就包括“新兴技术及虚拟资产”（Emerging Technologies and Crypto-Assets）。[5] 该部门每年会发布其审查重点，以帮助大家深入了解其基于风险的评估方法，内容包括其认为对投资者和美国资本市场构成潜在风险的领域。

在发布了优先工作任务之后，SEC 就马不停蹄地拉开了对虚拟资产行业，更加严厉、更加强硬的新一轮“Regulation by Enforcement”式监管。首当其冲的是 Kraken，以及其 ETH 质押生息产品。

4. SEC 指控 Kraken 发行和出售的质押生息产品为未注册证券

2023 年 2 月 9 日，SEC 发布公告，宣布总部位于旧金山的虚拟资产交易所 Kraken 已同意向 SEC 支付 3000 万美元，并停止为美国客户提供其质押生息产品（Staking as a Service），以了结 SEC 对其发售未注册证券的指控。[6] SEC 表示“当投资者向这类质押服务提供资产时，他们会失去对这些资产的控制权，并承担与这些平台相关的风险，几乎没有保护。”在拿到了投资者的资产 KEY 之后，Kraken 将控制投资者的资产，用于任何目的（缺乏披露信息，投资者不得而知），最后承诺投资者得到高额回报。

SEC 主席 Gary Gensler 还亲自出镜通过一个视频解释了，为什么 Kraken 这类质押生息产品需要遵守美国《证券法》：“当一个公司或平台为你提供这些类型产品并承诺回报时，无论他们称自己的服务是 Lending，Earn Rewards，APY 或 Staking，这种提供投资合同换取投资者资金的行为，都应该受到联邦《证券法》的保护……这次的执法行为应该向市场明确表明，提供质押生息产品的服务商必须注册，并提供全面、公平和真实的信息披露和投资者保护。”

对于 Kraken 的质押生息产品可能认定为“证券”对市场造成了极大的恐慌，其实 Kraken 的质押生息产品和以太坊或者 ETH 质押（Solo Staking）存在比较大的区别。从公告中大致能看出 SEC 认定 Kraken 的质押生息产品为“证券”的逻辑。首先 Kraken 收到了投资者的资金（完全控制）；其次资金混同于资金池，被 Kraken 用于共同的事业（具体做什么不得而知）；再次 Kraken 确实承诺了最高 21% 的收益回报（以太坊基金会官网上 ETH Staking 的回报在 3%—5% 左右）；最后投资者仅参与投资，通过 Kraken 的努力来实现回报。这就满足了 Howey 测试的全部条件，构成“投资合同”，是证券交易。

（from kraken.com）

5. 纽约金融监管机构要求 Paxos 停止筹造其稳定币 BUSD

2023 年 2 月 13 日，Binance CZ 发表声明：纽约州金融服务部门 (NYDFS) 指示稳定币发行商 Paxos 停止铸造新的 BUSD（BUSD 是由 Paxos 全资拥有和管理的稳定币）。同时，Paxos 确认已收到 SEC 关于与其 BUSD 产品相关的潜在指控的通知。

Paxos 是一家注册在纽约州的稳定币发行商，其持有纽约州 Bitlicense 虚拟资产运营牌照，直接受 NYDFS 的监管，其 BUSD 产品建立在以太坊区块链上，并由根据 NYDFS 于 2022 年 6 月发布的《美元稳定币发行指引》 [7] 要求，按照 1：1 美元资产进行足额储备。NYDFS 有权以未完成用户定期风险评估和尽职调查承诺，以防止不良行为的产生（如洗钱）等合规事项为由，要求 Paxos 停止发行 BUSD 或者直接停止 Paxos 的 Bitlicense 牌照。NYDFS 称：这项监管举措是为了明晰 Paxos 与 Binance 之间尚未解决的复杂问题。

Paxos 通过官网回复了 NYDFS 的监管举措，表示自 2 月 21 日起，Paxos 将根据 NYDFS 的指示并与其密切合作，停止发行新的 BUSD 代币，并将终止与 Binance 关于 BUSD 的合作关系，后续将推出 Pax Dollar (USDP) 以取代之前的 BUSD。[8]

就此事件，CNBC 在报道中称：Paxos 的 BUSD 产品应与 Binance 自行发行的 Binance-Peg BUSD 区分开来。Binance 自行发行的 BUSD 不受 NYDFS 监管，其在以太坊之外的其他链独立包装后上架交易所。换句话说，Binance 可以冻结 Paxos 发行的 BUSD，并在另一条链（如 BSC 链）上重新创设一个类似的 BUSD，即 Binance-Peg BUSD。[9] NYDFS 表示：“该部门尚未在任何区块链上授权 Binance-Peg BUSD，并且 Binance-Peg BUSD 不是由 Paxos 发行的。”

2023 年 2 月 13 日，Paxos 发布公告表示其于 2 月 3 日收到了 SEC 的威尔斯通知（Wells Notice），该通知称：“SEC 将考虑采取将 BUSD 认定为证券，并指控 Paxos 未能将其发行的 BUSD 稳定币根据美国《证券法》向 SEC 注册。”SEC 的威尔斯通知是一个正式的通知，该通知告诉接收方，监管机构计划对其采取相关执法行动，接收方有机会向 SEC 递交书面不起诉意见的陈述。Paxos 对此表示 ：“Paxos 不同意 SEC 工作人员的观点，Paxos 始终将客户资产的安全放在首位，Paxos 发行的 BUSD 始终以美元计价的足额储备 1:1 支持，且完全隔离并保存在远程账户中，并准备在必要时提起诉讼。”[10]

关于 SEC 监管举措的原因有很多猜测，一种观点认为，结合此前 Kraken 质押生息产品遭到 SEC 处罚，可能与其底层生息资产有关。稳定币可能被视为货币市场共同基金（Money Market Mutual Funds，MMMFs），尽管其并没有利润的预期。MMMF 是由公司提供的证券，它会投资在商业票券、存款证明、国债等资产，受 SEC 监管，而 Circle 也有类似产品，因此也可能受到类似的监管。

随后 NYDFS 在与 Bloomberg 的报道 [11] 中说明了更多的问题。NYDFS 要求停止发行 BUSD 的原因似乎与稳定币的证券认定无关，真正的原因可能与 Circle 投诉 Binance-Peg BUSD 的储备管理不善有关。

（from cryptotimes.io）

6. SEC 的虚拟资产托管新规（提案）

2023 年 2 月 15 日，SEC 发布一份关于投资顾问合格托管人的拟定提案 [12]，进一步提高了针对虚拟资产的托管要求，并将要求扩大到了基金等投资顾问，要求它们必须使用合格托管人（Qualified Custodians）持有相关虚拟资产。这一提案旨在提高投资顾问不当使用、滥用用户资产的门槛，同时可能进一步挤压中小虚拟资产平台的生存空间。

SEC 主席 Gary Gensler 特别强调，当前沿用的法规（2009 年的法规）能够涵盖了大量的虚拟资产并使其受到监管。虽然一些虚拟资产交易和借贷平台声称能够托管投资者的虚拟资产，但这并不意味着它们是合格的托管人，部分平台并没有做到适当隔离投资者的虚拟资产，反而混同了投资者的资产，导致在出现“银行挤兑”等类似情况时，投资者的资产变成了失败公司的资产，严重侵犯了投资者的利益。通过这一扩大的投资顾问合格托管人法规，投资人与投资顾问都将获得应有的保护。[13]

可以看出在 FTX 崩塌之后，SEC 对于虚拟资产平台的托管业务提出了更高的要求。SEC 的提案将会鼓励投资者将其虚拟资产托管给持有托管牌照的机构或主流银行。同时，这将使银行金融监管机构有能力审查虚拟资产活动。

实践中我们看到有托管业务的主体都至少在州层面取得了相关的信托牌照（Trust Charter），并接受州金融监管机构的监管。而 Anchorage Digital Bank 则更进一步从联邦层面获得了主管美国银行机构的美国货币监理署（Office of the Comptroller of the Currency, OCC）的批准，成为一家真正意义上的联邦特许虚拟资产银行。[14]

7. SEC 指控 Terraform Labs 和 Do Kwon 涉嫌数十亿美元虚拟资产证券欺诈

2023 年 2 月 16 日，SEC 发布公告，宣布对 TerraUSD 稳定币背后的新加坡公司 Terraform Labs 及其首席执行官 Do Kwon 提起民事诉讼，指控称其未能按要求向公众披露该虚拟资产证券相关信息，并在崩盘前通过虚假描述误导投资者。[15] Do Kwon 的行为可能构成虚拟资产证券进行欺诈，违反了美国《证券法》、《证券交易法》关于发行和出售未注册证券、反欺诈等法律法规。值得注意的是，SEC 明确在文件中指控 Luna 与 UST 是未经注册的证券。

SEC 控诉称，Terraform 和 Do Kwon 向寻求获利的投资者推销虚拟资产证券，并一再声称这些代币会增值。例如，他们将 UST 吹捧为一种“有收益”的稳定币，并宣传其通过锚定协议支付高达 20% 的利息。SEC 还控诉称，在营销 LUNA 代币时，Terraform 和 Kwon 一再误导和欺骗投资者，让他们相信一款流行的韩国移动支付应用程序使用 Terra 区块链来结算交易，从而为 LUNA 增值。同时，据称 Terraform 和 Kwon 还误导了投资者关于 UST 稳定性的信息。2022 年 5 月，UST 与美元脱钩，其及其姊妹代币价格暴跌至接近于零。

据悉，Do Kwon 于2023 年 3 月 23 日在黑山被捕。黑山内政部长 Filip Adzic 通过推特表示：警方拘留了一名疑似通缉犯之一的韩国公民 Kwon，因伪造证件在波德戈里察机场被拘留，当时他正试图利用假证件飞往迪拜。在身份被确认后，美国、韩国先后提出了对 Do Kwon 的引渡要求。

（from Staff at crypto operator Terraform Labs hit with flight ban）

8. 犹他州 DAO 法案

2023 年 3 月 1 日，美国犹他州立法机构通过了 H.B. 357《去中心化自治组织修正案》法案（Utah Decentralized Autonomous Organizations Act）[16]，这标志着 DAO 作为一种组织形式在美国继怀俄明州 DAO 法案以后又一次获得了独立的法律地位。该法案将于 2024 年生效 1 月 1 日生效。

Utah DAO 法案赋予了 DAO 一种独立的、新型的法律认可组织形式。在法律性质上，DAO 拥有独立和区别于其他成员的法人资格，能够以自身 DAO 的名义起诉和应诉，并拥有开展任何合法事务的权利。在这点上 Utah DAO 法案区别于怀俄明州仅将 DAO 纳入有限责任公司（Limited Liability Company，LLC）的监管框架，而是将 DAO LLD 单独创设出一个新的法人实体，与 LLC 有明确的区分。

在责任限制上，适用有限责任制度。以 DAO 的全部资产为责任上限，对外承担有限责任；在 DAO 的资产耗尽后，DAO 成员不承担责任；不以 DAO 成员的身份对其他 DAO 成员的错误或过失承担个人责任，仅以 DAO 成员向 DAO 承诺的链上贡献承担责任。在这点上解决了之前美国商品交易委员会（CFTC）在法庭上要求 Ooki DAO 成员以个人资产对外承担 DAO 的无限连带责任问题。

Utah DAO 法案还对 DAO 的税收制度（默认按照合伙形式，可变更为公司形式）、法定代表人（便于处理链上无法完成的事务，不承担连带责任）、DAO 成员与治理（token 的持有人的认定）等方面进行了创新的规定，旨在对链上 DAO 和链下法律实体之间进行有机融合。

9. 加密友好银行 Slivergate Bank、Signature Bank 被 FDIC 一一接管

2023 年 3 月 1 日，Silvergate Bank 发布公告称其无法按时向 SEC 提交年度 10-K 报告，并且表示它可能会面临“资本不足”的困境。[17] 随后，包括 Coinbase、Circle、Tether，以及 Galaxy Digital 在内的多家合作伙伴纷纷与之撇清关系，导致 Silvergate Bank 的股价暴跌。

Silvergate Bank 是一家位于加州的社区零售银行，将自身定位为通往虚拟资产行业的门户，接受虚拟资产交易所和机构的存款，并建立了自己的虚拟货币结算支付网络——“Silvergate Exchange Network”(SEN）实时支付系统。该系统使虚拟资产交易所、机构和客户能够进行虚拟货币与法定货币的兑换。随着虚拟资产行业的发展，Silvergate Bank 于 2019 年 11 月，以 13 美元的股价登陆纽交所。

2022 年底，随着虚拟资产价格下跌，以及许多虚拟资产交易所和借贷机构的崩盘，人们开始担心存款损失和信用风险敞口对 Silvergate Bank 的潜在影响，以及 Silvergate Bank 对更广泛的虚拟资产行业的潜在影响。2022 年 11 月 FTX 崩盘，导致 Silvergate Bank 对 FTX 有超过 10 亿美元的风险敞口。更严重的是，FTX 的崩盘造成了严重的“银行挤兑”，Silvergate Bank 处理了超过 81 亿美元提款，为了满足大量提款，Silvergate Bank 被迫承受了巨额折价亏损而紧急出售大约 52 亿美元的资产，并从美国联邦住房贷款银行获得了 43 亿美元的贷款。根据 Silvergate Bank 2022 年第四季度财报显示，其管理的客户存款暴跌至 38 亿美元，远低于第三季度的 119 亿美元，并且产生了近 10 亿美元的损失。

2023 年 3 月8 日，Silvergate Bank 在提交给 SEC 的文件中表示，将根据适用的监管程序结束运营并自愿清算 Silvergate Bank。[18]“该银行的清算计划包括全额偿还所有存款，并考虑如何最好地解决索赔并保留其资产的剩余价值，包括其专有技术和税收资产。”随后，Silvergate Bank 被联邦存款保险公司（FDIC）接管。

2023 年 3 月 10 日，在美联储加息的背景下，短暂经历了 48 小时的银行挤兑，就造成了硅谷银行（Silicon Valley Bank, SVB）（在美国有着 40 年历史的第 16 大银行）严重的流动性问题，而被 FDIC 接管。这是美国历史上继 2008 年华盛顿互助银行（Washington Mutual）倒闭之后、规模第二大的银行倒闭事件。2023 年 3 月 12 日，财政部、美联储和 FDIC 发布联合声明，表示经协商后，同意通过 FDIC 以充分保护所有储户的方式完成其对硅谷银行救助，从 3 月 13 日星期一开始，储户将可以使用、取回他们所有的钱，与硅谷银行的决议相关的损失不会由纳税人承担。[19]

由于受硅谷银行的影响，2023 年 3 月 12 日，美国财政部、美国联邦储备委员会和 FDIC 发布联合声明，以“系统性风险”为由宣布关闭加密友好银行 Signature Bank，防止银行业危机持续蔓延；[20] 同时，NYDFS 任命 FDIC 为接管人，负责处置 Signature Bank 的资产，尽管当时 Signature Bank 已从硅谷银行的影响中恢复，并持有良好的资产负债表。

美国银行监管机构（联邦层面为美国货币监理署 OCC，州层面为州金融监管机构，如 NYDFS）有权因其下属银行经营不善，或资不抵债的原因，撤销其营业许可。当银行停止经营后，联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC）会被任命为问题银行的管理人或接管人（其在银行的纾困或清算过程中扮演不可或缺的角色），保护储户的存款并尽量减低银行停业对于整体金融系统的负面影响。

Silvergate Bank 以及 Signature Bank 两家加密友好银行的关闭，导致虚拟资产行业回到了多年之前虚拟资产无正式银行账户的日子，因为任何新成立的公司都没有机会马上获得银行牌照。

（from Crypto’s Last Stand in the US: USDC, Silvergate, Silicon Valley and Signature Banks Collapse in One Week）

10. SEC 指控孙宇晨（Justin Sun）销售未注册证券、涉嫌欺诈和市场操控

2023 年 3 月 22 日，SEC 发布公告，宣布对孙宇晨（Justin Sun）及其三家全资公司 Tron Foundation Limited、BitTorrent Foundation Ltd. 和 Rainberry Inc.（Sun 及其关联方）提出控诉。[21] 在 SEC 向美国纽约南区地方法院提起的诉讼称，Sun 及其关联方提供多个未注册证券的线上“赏金项目”，并发行和出售 TRX 和 BTT，这些项目直接指引感兴趣的参与方在社交媒体上宣传推广 TRX 和 BTT，加入或招募其他人加入 Tron 附属的 Telegram 和 Discord 频道，并创建 BitTorrent 账户以换取 TRX 和 BTT 分配。根据起诉书，这些未注册证券的发行和出售均违反了《证券法》第 5 条。

SEC 还指控 Sun 策划了一项人为夸大二级市场 TRX 交易量的洗盘（Wash Trading）计划，涉及大量的实时购买和出售交易，使 TRX 看起来交易活跃，而实际受益所有权没有实际变化，这违反了美国《证券法》的反欺诈和市场操纵规定。至少从 2018 年 4 月到 2019 年 2 月，Sun 指使他控制的团队在两个账户之间进行了超过 60 万次 TRX 虚假交易，平均每天有 450 万到 740 万次。Sun 还提供了大量的 TRX 供应，将 TRX 出售到二级市场，从非法、未注册的代币发行和出售中获得 3100 万美元的收益。此外，SEC 还指控 Sun 策划了一项向名人支付费用以兜售 TRX 和 BTT 的计划，并向公众隐瞒名人获取报酬的信息，造成诱导假象，违反了《证券交易法》的相关规定。

SEC 主席 Gary Gensler 表示：“这个案例再次表明，在没有适当披露的情况下发行和出售虚拟资产证券时，投资者将面临非常高的风险。”“正如所指控的那样，Sun 及其关联方不仅针对美国投资者进行未注册证券的发行和销售，还以牺牲投资者的利益为代价获得数百万的非法收益，而且他们还在未注册的虚拟资产交易平台上虚假交易，以制造活跃交易的误导性表象。Sun 通过策划一场名人促销活动进一步诱使投资者购买 TRX 和 BTT，在促销活动中，他和名人们隐瞒了推广付费的事实。”

“虽然我们对有争议的技术持中立态度，但在投资者保护方面，我们绝不是中立的，”SEC 执法部主任 Gurbir S. Grewal 说，“正如投诉中所称，Sun 及其关联方使用一个古老的剧本来误导和伤害投资者，首先在不遵守注册和披露要求的情况下发售证券，然后操纵这些证券的市场。与此同时，Sun 向在社交媒体上拥有数百万粉丝的名人支付费用，以宣传未注册证券的产品，同时特别指示他们不要透露他们的报酬。这正是美国《证券法》旨在防止的行为。”[22]

（from SEC）

11. 白宫的年度经济报告为虚拟资产行业带来负面影响

2023 年 3 月 22 日，在白宫的 2023 年总统经济报告（Economic Report of the President）[23] 中，首次提及虚拟资产，称区块链技术推动了金融创新，带动了虚拟资产的兴起。但同时，报告列举了虚拟资产的诸多负面作用，抨击虚拟资产没用处、没价值。虚拟货币不具有价值存储功能，也不是有效的支付工具。

" 尽管倡导者经常声称虚拟资产是一种革命性的创新，但这些资产的设计经常反映出对几个世纪以来在经济和金融领域学到的基本经济原则的无知，这种不充分的设计往往不利于消费者和投资者。”虚拟资产同时被宣称为“货币”和“投资工具”，这也存在冲突。作为货币，这种工具应该具有稳定的价值，表现出有限的价格波动。但作为一种高风险资产，它应该经历价格波动，投资人才能获得高预期回报，而当资产的风险越高，它就越不可能有效地充当货币。

12. CFTC 指控 Binance 及其创始人CZ 故意逃避美国法律，非法经营虚拟资产衍生品交易所

2023 年 3 月 27 日，美国商品期货交易委员会（CFTC）发布公告称，其已向美国伊利诺伊州北区地方法院提起民事诉讼，指控 CZ 和其运营 Binance 平台的三个实体多次违反《商品交易法》（CEA）和 CFTC 的规定。同时，CFTC 还指控 Binance 前首席合规官 Samuel Lim 协助和教唆 Binance 进行违规操作。[24]

根据起诉书，从 2019 年 7 月至今，Binance 向美国人提供和执行虚拟资产衍生品交易（尽管屏蔽美国 IP 地址），在 CZ 的指导下，Binance 指示其员工和客户通过规避合规控制（包括通过 VPNs、设立壳公司等手段），故意逃避美国法律，通过不透明的方式开展业务，无视 CEA 和 CFTC 的规定，同时有计划地进行监管套利以谋取商业利益。[25]

CFTC 指控 Binance 这样在美提供虚拟资产衍生品服务的实体，应向 CFTC 注册为期货佣金商 (Futures Commission Merchants, FCM) 以承担类似于 KYC 等合规义务，并执行旨在防止和侦查恐怖主义融资和洗钱活动的基本合规要求。根据 Binance 开展的衍生品交易业务，还应向 CFTC 注册为指定合约市场（Designated Contract Market, DCM）或掉期执行机构（Swap Execution Facility, SEF）。而 Binance 从未向 CFTC 进行任何注册。

因此，CFTC 通过民事诉讼的形式指控 CZ 及其关联方违反了有关期货交易、非法场外大宗商品期权、未注册为期货佣金商，或指定合同市场，或掉期执行机构的相关法律法规，并且疏于监管、未实施 KYC 或反洗钱流程，以及制定不合格的合规计划等，向法院寻求对 CZ 及其关联方的民事处罚和永久性的交易和注册禁令。

CFTC 主席 Rostin Behnam 表示：“今天的执法行动表明，没有任何地区，或声称没有管辖权的地区，可以阻止 CFTC 保护美国投资者。我已经明确表示，CFTC 将继续使用其所有权力来发现和制止在动荡和高风险的虚拟资产行业中的不当行为……多年来，Binance 明知他们违反了 CFTC 法规，但仍积极开展工作以保持资金流动并避免合规。这应该是对虚拟资产世界中所有人的警告，即 CFTC 不会容忍故意规避美国法律的行为。”

（from Binance）

总结

在行业黑天鹅频发，国会立法遥遥无期的背景下，2023 年 Q1 的美国虚拟资产行业监管依旧是以 SEC 为代表的金融监管机构，通过“Regulation by Enforcement”的形式对市场进行规范。

SEC 一直以保护投资者利益，维护证券市场的公平有序运作为目的为出发点，规范整个虚拟资产行业。Gary Gensler 在 2022 年 8 月的工作视频“What Are Crypto Trading Platforms?”[26] 中，就谈到 SEC 对虚拟资产市场的监管思路：

（1）以良好运行了 90 年的美国《证券法》为基础，保护投资者的利益。这就是我们看到 SEC 拼命地将所有虚拟资产归为证券，并在几乎所有的执法行动中的第一句话就是：“XXX 发行和出售未注册证券。”的原因。我们可以看到 SEC 在 1 月份从 FTX 等平台的崩盘余波中回过神之后，以其审查部门发布的 2023 年优先工作任务为指引，展开了新一轮更加严厉的监管执法行动，其中就涉及了 Genesis、Kraken、Paxos、Terraform Labs、Coinbase、Justin SUN 等这些行业巨鳄。

（2）需要将虚拟资产交易所拆分（如将做市交易业务与托管业务拆分），避免出现利益冲突，监守自盗的情形。这在 FTX 事件中体现得淋漓尽致，所以就有了后续 SEC 的虚拟资产托管新规（提案）。这点可以参考大萧条背景下的 1933 Glass Steagall Act（将银行的投资银行业务和商业银行业务严格地划分开，以规避投行业务带来的风险），以及次贷危机背景下的 2010 Dodd Frank Act（拆分大金融机构的投机性自营交易，加强对金融衍生品的监管，以防范系统性金融风险）。

虽然我们也看到 CFTC 在 Q1 末针对 Binance 的执法行动，但是 CFTC 依然只是在做其分内之事——衍生品交易的市场规范以及注册合规。这里依然存在一个监管的真空地带，如果说虚拟资产都让 CFTC 来管，虽然 CFTC 有能力监管现货市场上的欺诈和市场操纵等行为，但是 CFTC 没有能力对不涉及保证金、杠杆或融资的现货交易行为进行监管。如果说让 SEC 来管，那么 SEC 只有在认定虚拟资产为证券的前提下才能行使其管辖权，在这个高标准下才会衍生出涉及证券的欺诈、操纵市场。所以说，在没有统一虚拟资产监管法案的背景下，以 SEC 为代表的“Regulation by Enforcement”式监管，可能还要持续很长一段时间。

但是，就像 Coinbase 在收到 SEC 威尔斯通知（Wells Notice）之后所说的那样：“美国虚拟资产行业需要更多的是指引，而非执法。”