香港证监会咨询虚拟资产交易平台监管它最关心10大问题

金色财经 view 40223 2023-2-21 15:14

传闻中的“6月1日香港证监会将允许散户交易加密货币”，今天正式等到官方消息。

2023年2月20日，香港证监会官网发文就适用于虚拟资产交易平台营运者的建议规定展开谘询，就一些事项征询市场意见，特别是：应否准许持牌平台营运者向零售投资者提供服务；如准许的话，除了所建议一系列妥善的投资者保障措施（包括在与客户建立业务关系时确保合适性和代币纳入的有关规定）外，还应实行哪些措施。提交意见书截止日期为2023年3月31日。

香港证监会表示，根据将于2023年6月1日生效的新发牌制度，所有在香港经营业务或向香港投资者积极进行推广的中央虚拟资产交易平台，将需获证监会发牌。香港证监会拟在其网站上发布数份名单，向公众列出各虚拟资产交易平台的监管状况，并将继续与投资者及理财教育委员会合作，以加强对香港大众的投资者教育工作。

谘询文件显示，香港证监会主要向行业相关机构和人士谘询10大问题。金色财经汇总了这10个问题，下面引用文字为“香港证监会对虚拟资产交易平台营运者的建议监管规定”。

问题 1：

你是否赞同，持牌平台营运者在採取所建议的妥善投资者保障措施的前提下，应获准向零售投资者提供服务？请说明你的看法。

A. 有关容许零售投资者使用持牌虚拟资产交易平台的建议
23. 当证监会于 2018 年引入《证券及期货条例》下的现行制度时，虚拟资产市场仍相对较新。鑑于发牌框架属崭新概念，证监会当时认为，即使该制度已设有保障投资者的妥善防护措施，但为求更加审慎，应至少在初步阶段限制《证券及期货条例》下的持牌虚拟资产交易平台仅可为专业投资者提供服务。
24. 就此而言，证监会留意到在应否容许零售投资者使用持牌虚拟资产交易平台提供的服务这问题上，公众意见纷陈不一。有意见认为，容许零售投资者使用该等服务或会令虚拟资产交易合理化，而虚拟资产大都不具任何实际价值，并容易受到大幅波动及市场操纵等问题所影响。然而，不少人认为，拒绝零售投资者使用持牌虚拟资产交易平台可能会变相对投资者造成损害，理由是此举或会驱使他们转用可轻易在网上接触而不受监管的海外虚拟资产交易平台来进行交易；而任何这些不受监管的虚拟资产交易平台一旦倒闭，零售投资者将难以追讨任何损失。此情况在近期多家不受监管的虚拟资产交易平台倒闭事件中可见一斑，涉事的投资者均无法提取他们的资产，并蒙受重大损失。
25. 《证券及期货条例》下的现行制度已实施数年，目前根据《证券及期货条例》获发牌的虚拟资产交易平台共有两家。数年来，证监会先后制订了多项虚拟资政策，逐步容许零售投资者有限度地投资虚拟资产。在 2022 年 1 月，证监会首度容许零售投资者接触在传统交易所买卖的少数受规管虚拟资产相关衍生产品。随后在 2022 年 10 月，证监会就虚拟资产期货交易所买卖基金（虚拟资产期货ETF）设立了认可制度，而至今为止，证监会已根据该制度认可了三隻虚拟资产期货ETF。因此，零售投资者在香港已能透过受规管产品以间接方式接触虚拟资产。
26. 与此同时，虚拟资产市场的形势大幅转变。现时有更多国际金融机构及服务提供者（例如传统保管人）已涉足这个领域，并正为此建立机构级的基础设施。在香港，多个持牌经纪行及基金经理现时亦在证监会的监督下，向投资者提供虚拟资产相关服务。随著金融机构进场，它们正透过引入与主流金融领域的做法相若的政策及程序、制度及监控措施，逐步改变虚拟资产领域。
27. 基于上述因素，并经权衡为零售投资者提供投资者保障的重要性，证监会建议容许各类投资者（包括零售投资者）使用由持牌虚拟资产交易平台营运者提供的交易服务，但前提是有关平台须遵从下文第 28 至 52 段所载列的一系列妥善投资者保障措施。

问题 2：

对于有关一般代币纳入准则及特定代币纳入准则的建议，你是否有任何意见？

(III) 代币的尽职审查及纳入准则
38. 时至今日，活跃买卖的虚拟资产达数以千计。就此，证监会希望强调，虚拟资产本身并不受证监会的监管，意即证监会从未审核亦未曾审阅虚拟资产的要约及推广文件。这与向公众发售的传统金融产品大有分别，因为传统金融产品通常会受到各相关司法管辖区的监管机构的认可或注册制度所规限。有鑑于此，证监会拟採取更审慎的方针，即引入持牌平台营运者在釐定可否向零售客户提供某特定虚拟资产时须遵从的一系列客观准则。
39. 若持牌平台营运者（不论是根据《证券及期货条例》下的现行制度或是《打击洗钱条例》下的虚拟资产服务提供者制度获发牌）就符合《证券及期货条例》下“证券”定义的虚拟资产向香港公众作出的要约，可能构成违反香港证券法例下的投资要约制度17或招股章程制度18，持牌平台营运者便不应作出该要约。
一般的代币纳入准则
40. 证监会希望强调，持牌平台营运者对于在纳入虚拟资产以供买卖之前就虚拟资产进行合理的尽职审查，及确保它们符合代币纳入准则方面，负有最终责任。持牌平台营运者亦应持续地监察获纳入的虚拟资产，并确保它们持续地符合有关准则。平台营运者在纳入虚拟资产以供买卖时应考虑下列非详尽无遗的一般因素：
a) 虚拟资产的管理层或开发团队的背景；
b) 虚拟资产在平台营运者提供交易服务的各个司法管辖区的监管状况，及其监管状况会否亦影响平台营运者的监管责任；
c) 虚拟资产的供求、市场成熟程度及流通性，包括其市值，平均每日成交量，往绩纪录（例如已发行至少 12 个月，惟不包括证券型代币），其他平台营运者是否亦就该虚拟资产提供交易，有没有相关交易组合（例如法定货币兑虚拟资产），及该虚拟资产在哪些司法管辖区可供买卖；
d) 虚拟资产的技术层面，包括其区块链规程的安全基础设施，区块链和网络的大小（特别是对常见攻击（例如 51%攻击）的抵御能力），共识算法的类型，及与涉及虚拟资产及其支援区块链的代码缺陷、违规事项和其他威胁有关的风险，或适用于它们的作业手法和规程；
e) 发行人所发出的虚拟资产推广材料，其内容应为准确及不具误导性；
f) 虚拟资产的开发情况，包括其白皮书（如有）所载任何与其有关的项目的结果，及过往与其历史和开发情况有关的任何重大事件；
g) 虚拟资产的市场风险，包括虚拟资产持仓高度集中或由少数个人或实体所控制、价格操纵和欺诈，及较广泛或较狭窄採纳该虚拟资产对市场风险的影响；
h) 与虚拟资产相关的法律风险，包括与其发行、分销或使用有关的任何待决或潜在的民事、监管、刑事或执法行动；及
i) 虚拟资产所提供的效用，所促成的崭新用例，或所展示的技术、结构或加密经济创新是否看来具有欺诈或极为不当的成分。特定的代币纳入准则
41. 除一般的代币纳入准则外，持牌平台营运者如有意向零售客户提供虚拟资产，亦应确保所挑选的虚拟资产属于合资格的大型虚拟资产，并符合下列特定代币纳入准则。
42. 下列特定代币纳入准则为持牌平台营运者纳入若干虚拟资产以供零售买卖时所需符合的必要条件，但并非充份条件，亦不能是唯一基准。持牌平台营运者必须遵守上述的一般代币纳入准则（当中载列了有关纳入代币的较广泛考虑因素），并须履行下列的其他尽职审查。
合资格的大型虚拟资产
43. “合资格的大型虚拟资产”指获纳入由至少两个独立指数提供者19所推出的至少两个“获接纳的指数”中的虚拟资产。
44. “获接纳的指数”指具有清楚界定的目标的指数，以衡量在市场上最大型的虚拟资产的表现，并且符合以下准则：
a) 该指数应是可供投资的，意味著有关的成分虚拟资产应具备充足的流通性。
b) 该指数应以客观方式计算，并以规则为本。
c) 指数提供者应具备所需的专业知识及技术资源，以便建构、维持和检讨指数的编制方法及规则。
d) 指数的编制方法及规则应以文件妥为记录，而且贯彻一致及具备透明度。
45. 持牌平台营运者应确保在两个指数中至少有一个由在发布传统非虚拟资产金融市场的指数方面具有经验的指数提供者所推出，例如曾推出获证监会认可指数基金跟踪的指数的指数提供者。
46. 证监会明白，获持牌平台营运者纳入以供买卖的合资格虚拟资产，其后或有可能不再属于上文第 44 段所述的获接纳的指数内。若获纳入的虚拟资产不再是获接纳的指数内的成分，持牌平台营运者便应评估应否继续容许零售客户买卖该虚拟资产。举例而言，持牌平台营运者应考虑是否有任何重大不利消息、该虚拟资产本身是否出现不可能在短期内解决的流通性问题和是否有其他考虑因素，以致必须中止该虚拟资产的买卖，或限制零售客户只可出售他们的持仓。证监会希望强调，持牌平台营运者必须持续地履行监察所有获纳入的虚拟资产的责任。
47. 请参阅《虚拟资产交易平台指引》第 7.6 段，以了解合资格的大型虚拟资产所需符合的详细代币纳入准则。

问题 3：

如证监会有意允许零售投资者使用持牌虚拟资产交易平台，那麽从投资者保障的角度来看，你认为应要实施甚麽其他规定？

须进行的其他代币尽职审查
48. 在纳入任何虚拟资产以供买卖前，持牌平台营运者除了需要遵守一般及特定的纳入准则之外，亦应针对下列范畴进行合理的尽职审查：
a) 持牌平台营运者应确保其本身的内部监控措施、系统、技术和基础设施21能够支援及管理有关虚拟资产所涉及的任何特定风险。
b) 持牌平台营运者应对附设智能合约分层22的区块链上的虚拟资产进行智能合约审计，除非该平台营运者证明其依赖独立核数师进行的智能合约审计是合理的，则作别论。有关审计应重点审视智能合约分层是否存在任何安全缺失或隐忧。
c) 持牌平台营运者应就虚拟资产（仅提供予专业投资者的虚拟资产除外）取得并向证监会呈交以法律意见或备忘录的形式出具的法律建议书，并确认有关虚拟资产不属《证券及期货条例》所指的“证券”的定义范围。
49. 详情请参阅《虚拟资产交易平台指引》第 7.7 至 7.9 段。
50. 持牌平台营运者如有意提供符合一般代币纳入准则但不符特定代币纳入准则的虚拟资产以供零售投资者买卖，便应向证监会提交一份建议书以供讨论。在审阅有关建议书后，证监会可因应个别个案决定是否允许该等未获分类的虚拟资产的买卖。
(IV) 披露责任
51. 持牌平台营运者应披露足够的产品资料（如以下非详尽无遗的清单所列），使客户能够评估其投资的状况：
a) 虚拟资产在该平台上的价格及成交量，例如过去 24 小时的价格及成交量；
b) 有关虚拟资产管理团队或开发者的背景资料；
c) 虚拟资产的发行日期；
d) 对虚拟资产的条款和特点的扼要描述；
e) 虚拟资产官方网站的连结（如有）；
f) 虚拟资产智能合约审计报告的连结（如有）；及
g) 若虚拟资产设有投票权，持牌平台营运者将如何处理这些投票权。
52. 详情请参阅《虚拟资产交易平台指引》第 9.28 段。

问题 4：

对于允许结合使用第三者保险及持牌平台营运者或与其属同一公司集团旗下法团拨出的资金的建议，你是否有任何意见？你是否有任何其他建议？

问题 5：

对于持牌平台营运者应如何划拨该等资金，你是否有任何提议（例如，拨入持牌平台营运者的公司帐户，或设定代管安排）？请详细说明你所建议的安排，及有关安排所提供的保障如何能提供与第三者保险相同的保障水平。

问题 6：

对于哪些技术方案能够有效地纾减与保管客户虚拟资产（尤其是以线上储存方式持有虚拟资产）有关的风险，你是否有任何提议？

B. 关于保险／补偿安排的建议规定
53. 目前，《证券及期货条例》下的持牌平台营运者必须时刻都有投购保险，当中的保障范围必须涵盖以线上储存方式持有客户虚拟资产所涉及的风险（全面保障）及以线下储存方式持有客户虚拟资产所涉及的风险（绝大部分保障，例如 95%）23。
54. 然而，本会得悉，业界人士在遵守这些规定方面面对实际困难，原因是许多保险人不愿就线上储存方式所涉及的风险提供保障，而纵有保险人愿意提供有关保险，所需保费在商业上亦非持续可行。部分人士亦表示难以遵守“时刻”都有投购保险这项规定，原因是他们所保管的虚拟资产数额持续转变，而保险的保障范围一般都是固定，并不会频密地作出检视。
55. 鑑于上述原因，证监会建议修改现行保险规定，详情如下：
a) 持牌平台营运者应设有经证监会核准的补偿安排，就与保管客户虚拟资产有关的风险（例如平台遭黑客攻击的事件，或持牌平台营运者或其有联繫实体违约）提供适当程度的保障。有关安排应包括第三者保险，或持牌平台营运者或与其属同一公司集团的法团以信託方式拨出并指定作有关用途的资金，或两者兼备。
b) 持牌平台营运者应每日监察其所保管的客户虚拟资产的总值。如持牌平台营运者察觉到所保管的客户虚拟资产的总值超过证监会所核准的补偿安排下的保障额，而该营运者预计这个情况会持续出现，该营运者便应通知证监会，并尽快採取补救措施，确保遵守有关的补偿规定。
c) 持牌平台营运者如为遵从有关规定而拨出自身的资金或与其属同一公司集团的法团的资金，便应确保该等资金乃以信託方式持有并指定作有关用途。该等资金亦应从持牌平台营运者、其有联繫实体或与持牌平台营运者属同一公司集团的法团的资产分隔出来。
56. 证监会亦欢迎业界人士就关于保险／补偿安排的建议规定发表意见，另外本会亦欢迎业界人士就如何能够在技术层面上纾减与保管客户虚拟资产（尤其是以线上储存方式持有的虚拟资产）有关的风险作出提议。
57. 详情请参阅《虚拟资产交易平台指引》第 10.22 至 10.26 段。

问题 7：

如持牌平台营运者可提供虚拟资产衍生工具交易服务，你会建议採纳哪一种业务模式？你建议推出哪类虚拟资产衍生工具供投资者买卖？目标将会是哪类投资者？

C. 虚拟资产衍生工具的交易
58. 根据《证券及期货条例》下的现行制度，持牌平台营运者不得就虚拟资产期货合约或相关衍生工具进行销售、交易或买卖24。
59. 证监会理解，业界对销售虚拟资产衍生工具兴趣渐浓，尤其是希望可向机构投资者销售。证监会明白，虚拟资产衍生工具作为促进虚拟资产领域与传统金融市场之间连繫的介面，有著重要的角色，尤其是能让机构投资者更有效地对冲风险。
60. 儘管如此，证监会希望透过是次谘询，更清楚地了解持牌平台营运者可能首先採取的业务模式和销售的虚拟资产衍生工具种类，以及市场需求，继而进行独立检讨并据此制订政策。

问题 8：

对于如何在将《虚拟资产交易平台条款及条件》中的其他规定纳入《虚拟资产交易平台指引》内的同时对其加以改良，你是否有任何意见？

D. 拟纳入《虚拟资产交易平台指引》内对现行规定的其他调节
61. 证监会亦已考虑业界就现时以发牌条件的形式对《证券及期货条例》下的持牌平台营运者所施加的规定（包括《虚拟资产交易平台条款及条件》）而提出的意见，并建议在纳入有关规定至《虚拟资产交易平台指引》时作出下列调节：
a) 证监会不会将《虚拟资产交易平台条款及条件》当中有关“证券型代币”25的规定纳入《虚拟资产交易平台指引》内。根据该项规定，只有符合以下说明的证券型代币才可被平台纳入以供买卖：(i)有资产支持的；(ii)获可比较的司法管辖区的监管机构批准、视为合资格或注册的；及(iii)具有 12个月的发行后往绩纪录。该项规定在 2019年实施时，原意是防止平台将具欺诈性的首次代币发行的代币（与传统证券投资相类似，这些代币常以相关项目的利润或回报作为招徕，从而利诱投资者）纳入以供买卖。鑑于市场状况已显著改变，尤其是代币化证券的出现，该项规定在某些情况下可能已不适用。因此，证监会建议移除该项规定。日后，持牌平台营运者应遵守《虚拟资产交易平台指引》下的一般代币纳入准则，以及证监会将在适当时候发布的证券型代币分销指引（见《虚拟资产交易平台指引》第 7.5 段）。
b) 目前，《证券及期货条例》下的持牌平台营运者须利便客户行使因拥有虚拟资产而享有的投票权26。证监会明白，如要遵守这项规定，在运作上有所困难。因此，《虚拟资产交易平台指引》订明，持牌平台营运者只须向客户披露其会如何处理有关投票权（见《虚拟资产交易平台指引》第 9.28(g)段）。
c) 持牌平台营运者无须再就拟供买卖的虚拟资产，呈交以法律意见或备忘录的形式出具的法律建议书，除非有关虚拟资产乃售予零售投资者，则作别论27（见《虚拟资产交易平台指引》第 7.9 段）。
d) 我们建议就自营交易规定订下例外情况，即持牌平台营运者可进行平台以外的背对背交易28或证监会因应个别个案而准许的少数情况下的自营交易（见《虚拟资产交易平台指引》第 13.2 段）。
e) 如有关虚拟资产仅售予专业投资者，持牌平台营运者只须于计划在其交易平台上加入或移除有关产品前预先通知证监会即可，而无须徵求证监会批准。如有关虚拟资产是售予零售客户的，便会沿用先前的做法，即持牌平台营运者应就有关计划预先徵求证监会批准，然后才可纳入有关虚拟资产以供买卖（见《虚拟资产交易平台指引》第16.3 至 16.4 段）。

问题 9：

对于《适用于持牌法团及获证监会发牌的虚拟资产服务提供者的打击洗钱指引》第 12 章当中有关虚拟资产转帐的规定或任何其他规定，你是否有任何意见？请说明你的看法。

《打击洗钱及恐怖分子资金筹集指引（适用于持牌法团及获证监会发牌的虚拟资产服务提供者）》
62. 整体来说，《虚拟资产交易平台指引》涵盖所有规管持牌平台营运者操守的规定。如同我们将对持牌法团及其有联繫实体施加的打击洗钱／恐怖分子资金筹集规定分别制订独立的指引一样，我们建议持牌平台营运者应遵从独立的指引，当中就规管因持牌平台营运者的业务活动而引致的所有打击洗钱／恐怖分子资金筹集事宜而订明了规定。就此，证监会已就现行的《打击洗钱及恐怖分子资金筹集指引（适用于持牌法团）》（《适用于持牌法团的打击洗钱指引》）草拟一个独立章节（第 12 章）。有鑑于此，《适用于持牌法团的打击洗钱指引》将更名为《打击洗钱及恐怖分子资金筹集指引（适用于持牌法团及获证监会发牌的虚拟资产服务提供者）》（《适用于持牌法团及获证监会发牌的虚拟资产服务提供者的打击洗钱指引》），而《证券及期货事务监察委员会发出适用于有联繫实体的防止洗钱及恐怖分子资金筹集的指引》亦会予以修订，以同时涵盖持牌平台营运者的有联繫实体。
63. 鑑于持牌平台营运者面对因虚拟资产的独有特点而引致的洗钱及恐怖分子资金筹集风险，它们除了需要遵守《适用于持牌法团的打击洗钱指引》所载的现行打击洗钱／恐怖分子资金筹集规定之外，亦应遵从在第 12 章中针对虚拟资产而纳入的额外打击洗钱／恐怖分子资金筹集规定，当中条文乃以《打击洗钱条例》及特别组织所颁布的最新标准和指引作为参考30。我们亦参考了其他司法管辖区（例如英国及新加坡）目前或建议实施的打击洗钱／恐怖分子资金筹集规定。下文详述第 12 章所载的部分重要规定。
A. 虚拟资产转帐
64. 特别组织于 2019 年开始提倡以经调改的形式将特别组织第 16 项建议所载的电传转帐规定应用至虚拟资产转帐上（即转帐规则）的重要性。首要目的是使不法分子和指定人士无法任意以电子方式进行虚拟资产转帐，以及侦测滥用行为。特别组织亦重申，各司法管辖区需要尽快实施转帐规则以解决“日出问题”31。
65. 《打击洗钱条例》附表 2 第 13A条所订的虚拟资产转帐的特别规定（适用于《打击洗钱条例》所界定的“金融机构”32）将于 2023 年 6 月 1 日生效。证监会已在第 12 章中载列详细指引，说明其在该项法定规定方面的监管要求，当中包括：
a) 持牌平台营运者在以虚拟资产转帐的汇款机构身分行事时，便须取得和记录所需汇款人及收款人资料，并立即且安全地向收款机构提交该等资料（见第 12 章第 12.11.5至 12.11.16 段）；
b) 持牌平台营运者在以收款机构的身分行事时，便须取得和记录由汇款机构或中介机构提交的所需资料（见第 12 章第 12.11.19 至 12.11.20 段）；
c) 持牌平台营运者应对虚拟资产转帐对手方（即参与虚拟资产转帐的汇款机构、中介机构或收款机构）进行尽职审查，藉此识辨及评估当中牵涉的洗钱／恐怖分子资金筹集风险，以便应用风险为本的打击洗钱／恐怖分子资金筹集措施（见第 12 章第12.13.1 至 12.13.13 段）；及d) 持牌平台营运者在进行非託管钱包33的虚拟资产转帐往来时，应从客户（可以是汇款人或收款人）取得所需资料并将之记录下来，以及採取合理措施来减低及管理与该等转帐有关的洗钱／恐怖分子资金筹集风险（详情请见第 12 章第 12.14.1 至 12.14.3段）。
66. 第 12 章第 12.7.6、12.8.1 至 12.8.3 段亦载有关于识别可疑交易及对参与虚拟资产转帐的所有相关人士进行制裁筛查的规定。
67. 另外，本身并非持牌平台营运者的持牌法团在经营与虚拟资产有关的业务时，亦可能会面对类似的洗钱／恐怖分子资金筹集风险，而它们亦可能经营会引致与虚拟资产有关的洗钱／恐怖分子资金筹集风险的业务。在该等情况下，它们应参照第 12 章中的相关规定。