虚拟货币“矿场”被查封后的法律后果有哪些？

摘要：

一些“矿友”咨询我们团队律师，自己的虚拟货币“矿场”被执法机关查封了，执法机关会如何处理？作为当事人又会面临什么样的法律后果？针对上述问题，我们基于“924通知”及相关的法律法规规定，就继续境内“挖矿”可能面临的行政处罚措施分析如下：

Part 1. 关于“924通知”重要规定的解读

“924通知”为行政机关查处、清退虚拟货币“挖矿”活动提供了基本的执法指引，基于行政执法“有法可依、有法必依”的原则，行政机关在查处虚拟货币“挖矿”活动时可以援用的法律、行政法规、规范性文件主要包括以下6部：

1、《中华人民共和国行政处罚法（2021）》、《中华人民共和国节约能源法（2018）》或《中华人民共和国循环经济促进法》（以下简称《行政处罚法》、《节约能源法》、《循环经济促进法》）；

2、《国务院关于发布实施<促进产业结构调整暂行规定>的决定（国发〔2005〕40号）》（以下简称“2005决定”），发布时间2005年12月2日；

3、《国家发展改革委等部门关于整治虚拟货币“挖矿”活动的通知（发改运行〔2021〕1283号）》（以下简称“924通知”），发布时间2021年9月24日；

4、《国家发展改革委关于修改<产业结构调整指导目录（2019年本）>的决定（2021年第49号令）》（以下简称“2021决定”），发布时间2021年12月30日。

“924通知”对整治虚拟货币“挖矿”活动作出了原则性规定，行政机关查处虚拟货币“挖矿”活动时应当遵守“924通知”的原则精神，但是在查处虚拟货币“挖矿”活动时不能直接依据“924通知”作出行政处罚决定，必须依据《行政处罚法》及相关法律、法规、规章规定的行政处罚程序依法作出行政处罚决定。因此，行政机关首先应当正确、完整、全面的理解“924通知”各项原则性规定。

（一）“924通知”第二条第二项规定了查处虚拟货币“挖矿”活动应当坚持：分类处理。即区分虚拟货币“挖矿”增量和存量项目，禁止新增虚拟货币“挖矿”项目，加快有序退出虚拟货币“挖矿”存量项目。保证平稳过渡，各个地方政府结合本地实际情况科学确定退出时间表和实施路径。存量项目即“924通知”发布之前已经存在或者获得批准的项目，增量项目即“924通知”发布之后违法违规新建的项目。因此，各地监管部门在查处虚拟货币“挖矿”活动时，应当区分存量项目与增量项目分别处理，不能搞“一刀切”式执法，应当结合各地方的实际情况，依法科学有序的清退虚拟货币“挖矿”项目。

（二）“924通知”第二条第三项规定了查处虚拟货币“挖矿”活动应当坚持：依法依规处理。即行政机关在查处虚拟货币“挖矿”活动时，必须依据相关法律法规的规定，依法作出行政处罚决定，在查处虚拟货币“挖矿”活动时必须做到“有法可依”，不能违法执法、为了执法而执法。

（三）“924通知”第四条规定，严禁新增虚拟货币“挖矿”项目。第四条第七项规定，将虚拟货币“挖矿”列为淘汰类产业，并增补列入《产业结构调整指导目录（2019年本）》“淘汰类”。在增补列入前，将虚拟货币“挖矿”项目视同淘汰类产业处理，按照《国务院关于发布实施<促进产业结构调整暂行规定>的决定（国发﹝2005﹞40号）》有关规定，禁止投资。

本条明确，国家发改委发布“2021决定”正式修订《产业结构调整指导目录（2019年本）》将虚拟货币“挖矿”项目列为淘汰类产业之前，适用“2005决定”相关禁止投资的规定查处、清退虚拟货币“挖矿”项目。

而“2005决定”（《促进产业结构调整暂行规定》，属于国务院制定的行政法规）第十九条规定：对淘汰类项目，禁止投资。......各地区、各部门和有关企业要采取有力措施，按规定限期淘汰。在淘汰期限内国家价格主管部门可以提高供电价格。......对不按期淘汰生产工艺技术、装备和产品的企业，地方各级人民政府及有关部门要依据国家有关法律法规责令其停产或予以关闭。

此外，《产业结构调整指导目录（2019年本）》适用对象为企业，规范的是企业行为。因此，在国家发改委修订《产业结构调整指导目录（2019年本）》之前，适用“2005决定”第十九条的规定，禁止投资，企业已投资的“挖矿”项目，限期淘汰，不按期淘汰的企业，依法责令停产或关闭。在国家发改委修订《产业结构调整指导目录（2019年本）》之后，按照目录所属行业的相关法律法规规定处理企业“挖矿”项目；个人“挖矿”行为不适用《产业结构调整指导目录（2019年本）》关于淘汰类产业的规定。因此，依据《产业结构调整指导目录（2019年本）》将虚拟货币“挖矿”列为淘汰类产业，将“矿机”视为国家明令淘汰的用能设备，并适用《节约能源法》第七十一条进行处罚，那么处罚的对象仅限企业。

（四）“924通知”第五条规定，加快虚拟货币“挖矿”存量项目有序退出。第五条第十三项规定，对存量项目“实行差别电价”，存量项目清退之前，纳入差别电价政策实施范围，执行“淘汰类”企业电价，加价标准为每千瓦时0.3元，地方政府可以根据实际情况进一步提高加价标准。“924通知”规定加收电价的对象为存量项目，对于“924通知”之后新增的“挖矿”项目是否可以加收电价没有明确规定，根据行政执法应遵守“法无授权即禁止”的原则，对于新增“挖矿”项目不应实施加收电价的处罚措施，但可以依据其他法律法规规定作出相应的行政处罚。

第五条第十七项规定，按照《产业结构调整指导目录》的规定，对存量项目限期淘汰，对不按期淘汰的企业，依据相关法律法规责令停产或予以关闭，对违反规定者，依法追究相关责任。

Part 2. 查处虚拟货币“挖矿”适用的法律依据有哪些？

如上文所述，行政机关在查处虚拟货币“挖矿”活动时可以援引的法律、行政法规、规范性文件包括：《行政处罚法》、《节约能源法》或《循环经济促进法》，以及“2005决定”、“924通知”、“2021决定”。其中“2005决定”属于行政法规，具有通行效力；“924通知”、“2021决定”属于规范性文件，属于国家政策，对违反国家政策的行为，可以依据相关法律法规依法作出行政处罚。那么在多个法律、行政法规都有规定的情况下，行政机关在查处虚拟货币“挖矿”活动时，适用不同的法律，作为当事人又会面临那些行政处罚后果呢？

（一）《行政处罚法》

《行政处罚法》第二条规定，行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。

《行政处罚法》第九条规定，行政处罚的种类：（一）警告、通报批评；（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；（四）限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；（五）行政拘留；（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚。

因此，根据第二条的规定，“924通知”之后继续在我国境内新建虚拟货币矿场“挖矿”违反了国家政策，即属于违反行政管理秩序的行为，行政机关可以依法做出行政处罚决定。而且，行政机关可以直接依据第九条的规定，就违法“挖矿”行为视情节轻重给予警告、通报批评、罚款、没收违法所得/非法财物（一般表现为“没收矿机”）、责令关闭（一般表现为“清退”）。

《行政处罚法》第七十六条规定，行政机关实施行政处罚，有下列情形之一，由上级行政机关或者有关机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：（一）没有法定的行政处罚依据的；（二）擅自改变行政处罚种类、幅度的；（三）违反法定的行政处罚程序的；（四）违反本法第二十条关于委托处罚的规定的；（五）执法人员未取得执法证件的。行政机关对符合立案标准的案件不及时立案的，依照前款规定予以处理。

根据第七十六条规定，行政机关作出行政处罚决定，没有明确的法律依据（表现为行政处罚决定书没有明确写明依据的具体法律名称及具体法律条文条款或者适用法律错误等）；或者擅自改变行政处罚种类、幅度的，即擅自改变法律、行政法规、地方性法规、政府规章明确规定的行政处罚种类及处罚幅度的（表现为对情节轻微的违法行为给予从重的处罚，或者没有考虑系属初犯、偶犯、没有违法故意等从轻处罚情节的，属于违法或者不合理的处罚）。

或者违反法定程序进行处罚的（表现为执法人员不符合法律规定、没有执法文书、没有行政处罚告知书等），或者执法人员未取得执法证件（表现为执法人员不具有法定执法资格等）。对于存在上述违反法律规定进行执法的情形，当事人（被执法对象）可以依法提起行政复议或者行政诉讼进行权利救济，而违法执法的公职人员也会被相关主管机关依法给予政务处分。

（二）《节约能源法》

《节约能源法》第十七条规定，禁止生产、进口、销售国家明令淘汰或者不符合强制性能源效率标准的用能产品、设备；禁止使用国家明令淘汰的用能设备、生产工艺。

《节约能源法》第七十一条规定，使用国家明令淘汰的用能设备或者生产工艺的，由管理节能工作的部门责令停止使用，没收国家明令淘汰的用能设备；情节严重的，可以由管理节能工作的部门提出意见，报请本级人民政府按照国务院规定的权限责令停业整顿或者关闭。

（三）《循环经济促进法》

《循环经济促进法》第十八条规定，国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院生态环境等有关主管部门，定期发布鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备、材料和产品名录。禁止生产、进口、销售列入淘汰名录的设备、材料和产品，禁止使用列入淘汰名录的技术、工艺、设备和材料。

《循环经济促进法》第五十条规定，生产、销售列入淘汰名录的产品、设备的，依照《中华人民共和国产品质量法》的规定处罚。使用列入淘汰名录的技术、工艺、设备、材料的，由县级以上地方人民政府循环经济发展综合管理部门责令停止使用，没收违法使用的设备、材料，并处五万元以上二十万元以下的罚款；情节严重的，由县级以上人民政府循环经济发展综合管理部门提出意见，报请本级人民政府按照国务院规定的权限责令停业或者关闭。

“924通知”没有明确规定禁止虚拟货币矿机买卖，而国家发改委发布的“2021决定”将虚拟货币“挖矿”列入《产业结构调整指导目录（2019年本）》淘汰类产业后，部分行政执法机关依据《节约能源法》或者《循环经济促进法》将矿机列为淘汰的用能设备，禁止使用。

此外，行政执法机关在查处虚拟货币矿场时，适用《节约能源法》第七十一条，只能给予没收矿机的行政处罚；适用《循环经济促进法》第五十条可以给予没收矿机加罚款的行政处罚（罚款数额5万至20万元）；而要给予责令停业或者关闭的行政处罚，只能报经本级政府作出决定，行政执法机关无权直接作出责令停业或者关闭的行政处罚。

（四）《促进产业结构调整暂行规定》（“2005决定”）

第十九条规定：对淘汰类项目，禁止投资。......各地区、各部门和有关企业要采取有力措施，按规定限期淘汰。在淘汰期限内国家价格主管部门可以提高供电价格。......对不按期淘汰生产工艺技术、装备和产品的企业，地方各级人民政府及有关部门要依据国家有关法律法规责令其停产或予以关闭。

“2005决定”规范的对象为企业，行政执法机关在查处企业“挖矿”行为时既可以适用“2005决定”，也可以适用《行政处罚法》、《节约能源法》或《循环经济促进法》，适用不同的法律依据作出行政处罚，处罚决定存在差异。

在国家发改委发布虚拟货币“挖矿”禁令后，浙江省发改委、四川省发改委、广东省发改委及司法厅相继发布了相关查处虚拟货币“挖矿”活动的规范性文件。例如，浙江省发改委与司法厅联合发布的执法文件，对下级执法部门查处虚拟货币“挖矿”活动明确了执法规范，并附有相应的行政执法文书，明确规定按照《产业结构调整指导目录（2019本）》和《节约能源法》的相关规定对“挖矿”设备予以没收，为下级执法部门指明了执法依据。对于省级行政机关没有发布针对查处虚拟货币“挖矿”活动明确适用执法依据的情况下，各地方行政机关可以依据国家发改委发布的“924通知”及上述相关法律法规进行行政执法。Part 3. 写在最后

从上述法律、行政法规的规定可以看出，行政机关在查处虚拟货币“挖矿”活动时，可以适用的法律依据有《行政处罚法》《节约能源法》或《循环经济促进法》及《促进产业结构调整暂行规定》的相关规定，但上述法律、行政法规规定的处罚措施不尽相同。

对于同一种违法行为，不同法律作出了不同的行政处罚规定，在具体行政执法过程中，行政执法机关具有适用法律的“自由裁量权”，可以根据违法行为情节的轻重，选择作出行政处罚的法律依据和行政处罚措施。但是根据行政法基本原则之“合法行政”与“合理行政”原则，行政机关作出行政处罚决定必须有明确的法律法规依据，且行使“裁量权”必须符合法律目的，在可以采用多种方式实现某一行政目的的情况下，应当采取对当事人权益损害最小的方式。否则，涉嫌违法执法，被执法对象可以依法提起行政复议或者行政诉讼进行权利救济。