关于加密资产和稳定币的讨论

加密资产和稳定币（Stablecoin）迅速发展带来了很多新兴商业机会，但是，全球金融监管机构也在密切关注金融创新领域所伴随的风险。

执行摘要

金融系统中广泛应用新兴技术，如分布式账本技术（"DLT"），有利于改善系统的可用性，提升系统效率，还可以为应用新技术的群体，提供新兴的商业机会。加密资产是金融领域中使用分布式账本的一种形式。根据金融稳定委员会（FSB）的定义，加密资产是指 “主要使用加密技术和分布式账本或相关技术的一类私有数字资产。”

金融创新会带来潜在的好处，但是，全球金融监管机构也在密切关注金融创新领域所伴随的风险。加密资产逐渐盛行，具备刚起步却发展迅速的内在特点。

我们见证了加密资产市值的迅猛增长，包括金融机构甚至商业银行从业者在加密资产领域投资或应用的增长。这些情况表明，加密资产与主流金融系统的相关性在不断增加，包括传统银行和其他类别的金融机构。

面对加密资产目前发展迅速的现状，监管机构在履行其职责时，还需要维护香港的货币和金融稳定，所以金管局在持续审查本地对加密资产的监管处理。

金管局尤其重视以下问题 ：重视可能影响公众对支付系统的信心以及安全、效率和稳健性的问题，优先考虑对用户的保护。

在上述背景下，参考香港金管局与市场参与者的沟通和国际会议 的讨论结果，确定了两个主要讨论范围：

(i)监管方式会涉及到，认可的相关机构与加密资产相关的客户的联系和向其提供中介服务的种类；

(ii) 现有的监管框架是否足以应对稳定币和其他类型的加密资产在金融市场的使用所带来的挑战；

金管局会尽快向获得认可的机构提供更详细的监管细则，涉及获得认可机构与加密资产的业务和中介服务。本文件主要针对问题(ii)，特别是阐述了金管局对如何扩大加密资产的监管框架的看法。

稳定币通常被视作是加密资产的一个子集，一直是国际监管机构讨论的焦点。由于其 "和法币挂钩 "的特点，用户或市场参与者,可以将稳定币与其他类型的加密资产区分开来。在一部分观念中，部分稳定币更可能发展成为一种可被公众普遍接受的储值和支付手段，从而有更大的潜力被纳入世界的主流金融体系。

注意到有关稳定币的特点和看法，特别是对那些更有潜力成为广泛的支付手段的稳定币，也就是"和支付相关稳定币"，而会引起更广泛的货币和金融影响。金管局认为，与支付有关的稳定币在香港运行，或向公众推行之前，需要受到适度监管。

金管局将继续监测其他与支付无关的（包括无担保的）加密资产。虽然它们在结构和性质上有很大的不同，但这部分加密资产目前主要是用于投机性投资。此类非支付相关的加密资产引发的关键问题，主要是用户对风险披露的了解、对于用户的保护以及此类资产用于非法和洗钱/非法融资活动的潜在用途。因此，有必要促进投资者教育，加强与投资者保护相关的产品披露。

金管局与证券及期货事务监察委员会(Securities And Futures Commission）正在合作，制定相关监管措施。在投资者保护方面，金管局和SFC正在合作制定符合监管期望的框架，协助获得授权机构，向客户提供与加密资产有关的金融服务。

展望未来，有必要监测没有收到监管的加密资产和主流金融系统之间的相互联系，以及这些资产的重大价格调整所带来的潜在风险，因为这些资产的严重价格调整可能会对更广泛的金融系统构成潜在风险。涉及加密资产的某些类型的活动，例如加密资产的交易所，部分已经被SFC的虚拟资产交易平台的相关监管制度所涵盖。

该制度已于2019年11月公布，预计将根据《反洗钱和打击恐怖主义融资条例》（"反洗钱条例"）的拟议修正案更新为一项许可制度。2021年5月，财经事务及库务局（"FSTB"）宣布，根据《反洗钱及反恐融资条例》（"AMLO"）的拟议修正案，将更新为一个许可制度。金管局将密切关注事态的发展， 并与香港特区政府的其他利益相关者和其他金融监管机构协调，以制定适当的监管对策，应对不断变化的 这些与支付无关（包括无担保）的加密资产的风险。

本文件的结构如下：第2节叙述了加密资产和稳定币的背景，第3节概述了相关国际组织关于加密资产的监管建议，以及主要司法管辖区的监管情况。第4节概述了金管局关于加密资产和稳定币法规的立场。

第5节列出了预期监管制度的稳定因素、目标和指导原则所带来的主要风险，并提出了金管局关于如何扩大监管框架的思路。第6节总结并邀请业内人士对讨论文件做出了回应。虽然第5节所列的讨论问题并不是供我们思考的详尽清单，但这些将成为征求公众意见的实际出发点，金管局将在此基础上进一步制定政策建议。随着时间的推移，也可能会出现其他新的问题，金管局将在适当的时候再次向市场征求反馈意见。

引言

加密资产

金融领域见证了几十年的不断创新和发展。在加密资产方面，自2009年比特币推出以来，不同的用途和不同种类的加密资产逐渐出现，例如稳定币、Token和NFT等。对加密资产没有一个普世意义的定义，有时被称为虚拟资产。根据金融稳定委员会（FSB）的说法，加密资产指一种主要采用密码学和分布式账本或相关技术的私有数字资产。

虽然加密资产通常是以DLT为基础的，但国际上并没有采取限制性的解释，而是从技术中立的的态度解释这一概念的。如下图所示，尽管有一定的波动，加密资产的市值在过去几年中，总体呈上升趋势（特别是在新冠肺炎大流行后）。

加密资产可以通过多种方式进行分类，例如，通过其结构方式、经济特征和功能进行分类。例如，加密资产可以按其是否 "与资产挂钩 "的方式进行分类，而非资产挂钩的加密资产的价值是由当时的供求关系决定的，可能没有内在的价值。因此，这类加密资产的价格往往有很高的波动性，这使得它们通常不适合作为支付手段。

据观察，这种资产的主要用途是投机性质的投资，不过目前加密资产的规模和交易活动可能不会对全球金融稳定构成直接威胁。从整个系统的角度来看，可能还不会对全球金融系统的稳定构成直接威胁，但机构投资者越来越多地接触此类资产（包括对冲基金、家族办公室和资管公司），将其作为传统资产类别的替代或补充，甚至用于交易、借贷和借贷，并可能扩展到某些场景的普通用户。

尽管加密资产在全球金融资产中的份额有限，就香港银行业而言，被香港公众和机构采用也相对有限，但这个领域正在迅速发展。

然而，金融机构及其客户对探索投资加密资产的机会的兴趣，会越来越大。相关授权的金融机构，也面临着客户对加密资产相关产品和服务日益增长的需求。

金管局很快就会向获得授权的机构提供更详细的监管指导条例，在与加密资产相关的客户的业务对接和提供中介服务方面，金管局将很快为获得授权的机构提供更详细的监管指导。

还存在一个更广泛的问题，即部分加密资产可能以匿名的方式进行跨国转移和交易，可能容易被用于非法和洗钱、恐怖主义等活动。

所以，需要继续监测加密资产可能带来的各种风险，并在必要时采取行动。香港特区政府在2021年5月宣布， 将通过修订虚拟资产服务供应商（"VASP"）的许可制，牌照发放制度，将通过修订现有的《反洗钱法》来实施， 某些类型的虚拟资产活动将被纳入该许可制度。

金管局在履行维护香港货币、金融和银行稳定的职能时，将继续在职权范围内开展工作，金管局将继续密切关注加密资产的发展。并与香港特别行政区政府的其他相关人士和其他金融监管机构，及相关的国际标准制定方保持密切对话。讨论是否需要在必要时扩大对此类资产的监管。

通过将香港的监管框架及方法，与相关国际机构建议的框架及方法紧密结合，以避免出现任何监管套利。

稳定币

稳定币的特点

价值与基础资产（如证券或法币）挂钩或参照的加密资产通常被称为稳定币。根据金融稳定委员会和国际清算银行的表述，稳定币被定义为价值与法定货币或其他资产挂钩的加密货币，以及 "旨在保持相对于特定资产或资产池或一篮子资产的稳定价值的加密货币或其他资产"。

稳定币作为加密资产的子集，正获得越来越多的关注。稳定币可用于投资或支付目的。由于上述特点，市场参与者可以将稳定币与其他类型的加密资产区分开，可能更容易发展成为一种被广泛接受的支付和/或价值储存手段，因此被纳入全球主流金融体系的潜力更大，即对货币和金融体系的影响更直接。

因此，金融稳定委员会已经敦促各国、各地区的金融监管机构为稳定币的监管做好准备，特别是那些有可能更广泛地应用于跨辖区支付的稳定币，也就是全球稳定币（"GSCs"）。

上述观点可能是推动全球主要稳定币市值迅速增长的部分原因。如下图所示，在过去几年中，主要稳定币的市值快速增长。全球市值约为 2021年12月，全球市值约为1500亿美元，占整个加密货币的5%。

稳定币的常见分类

稳定币可以有不同的设计。例如，根据背后的支撑，它可以大致分为：（一）与资产挂钩的稳定币；或（二）基于算法的稳定币。与资产挂钩的稳定币的常见支持资产是法币/货币、商品（如黄金）或其他金融资产（如证券）。

另一方面，基于算法的稳定币使用其他手段，试图维持稳定的价值（通常是通过协议，规定稳定币的供应变化以应对需求的变化）

值得注意的是，目前还没有就适用于稳定币支持或管理的标准达成共识，因此，这些重要的安排普遍缺乏透明度。与其他加密资产类似，市场一直预测稳定币在未来几年将继续增长，可供跨辖区流通和使用，可能是促进因素之一。

在这方面，金融稳定委员会已经指出，一个稳定币有可能覆盖到多个司法管辖区，并有可能达到相当大的数量，可以被视为全球供应链的一部分，需要对其监管工作进行国际协调。

监管政策选项概述

考虑到国际经验和实践，与加密资产相关的监管政策选项指示性清单，如下所示：

监管加密资产的可能政策选项

主要国际组织

虽然相关标准制定机构在加密资产和稳定币方面的工作仍在进行中，部分组织也取得了一定进展，摘要是：巴塞尔银行监管委员会（BCBS），巴塞尔银行监管委员会关于加密资产的工作包括三大要素，即：

（i） 监控与加密资产相关的市场和监管发展，评估这些发展对银行系统的影响；

（ii）定期收集数据，量化银行对加密资产的敞口；

（iii）对银行的加密资产风险敞口，制定审慎的处理方法。

2021年6月，BCBS发布了一份咨询文件，提出了相关建议，审慎处理银行的加密资产风险。根据提议，根据筛选，加密资产分为两组：第一类加密资产是指满足分类条件的加密资产。它们将至少受到基于风险的同等资本要求的约束，该要求基于现有巴塞尔资本框架中规定的基础风险敞口的风险权重。第二类加密资产指不符合任何分类的加密资产，与第一类相比，第二类会带来额外和更高的风险，将受到新规定的保守待遇。

分类条件包括加密资产的性质、法律确定性、安排设计的可靠性，以及对履行重要职能的实体的要求。除了信贷和市场风险的资本要求外，咨询文件就巴塞尔框架的其他方面应用于加密领域，提供额外指导，包括信息技术、流动性要求、运营风险、杠杆比率和大额风险敞口，还列出了银行和监管机构应考虑的各种问题，并对银行披露信息提出了新的要求。

鉴于加密资产的快速发展性质，BCBS指出，政策制定是因为银行的风险敞口可能是一个反复的过程，因此，委员会决定进行公众咨询，以便进一步开展工作，同时将继续与其他国际组织进行协调。

反洗钱金融行动特别工作组（FATF）

自向G20发布报告以来，反洗钱金融行动特别工作组一直在继续开展“稳定联盟”的工作，为其对VAs（Virtual Assets, 简称为VAs)）和VASP（虚拟资产服务提供商）更广泛关注的一部分。工作组逐步修订其标准，以明确这些标准适用的场景和增值税收取的方式。

在相应的情况下，当局应采取措施，降低此类活动在其管辖范围内非法发生的风险。FATF指南规定，“至少，虚拟资产服务提供商应在其创建的司法管辖区获得许可或注册，如果VASP是自然人，则应要求其在其营业地所在的司法管辖区获得许可或注册。

2021年7月，FATF发布了一份关于VAS和VASPS修订标准的报告，旨在讨论司法管辖区及私营机构如何实施经过修订的标准，这篇高爆还关注VA行业的类型、风险和市场结构的变化。值得注意的是，“大多数司法管辖区和大多数VASP并没有遵守规则，这也是全球反洗钱/反恐融资（“AML/CFT”）的主要障碍。FATF在2021年10月更新了VAS和VASP风险导向指南。

金融稳定委员会 （FSB）

2019年6月，G20授权金融稳定委员会审查全球稳定币的监管和监督问题，并酌情就多边对策提出建议，同时要考虑到新兴市场和发展中经济体的观点。2020年10月，金融稳定委员会发布了一份报告，就全球稳定币"(Global Stable Coins: GSCs)的监管、督导和监督提出了十项高级别建议。

各成员辖区将根据金融稳定委员会的建议，建立/修改其监管框架。2021年10月，金融稳定委员会发布了一份关于金融稳定委员会高级别建议实施情况的进展报告。该报告指出，虽然目前这一代稳定币尚未被大规模地用于主流支付，但这个领域仍然存在脆弱性。

2021年10月，CPMI和IOSCO发布了初步指南，该指南确认并澄清了稳定币安排应遵守支付、清算和结算系统的国际标准，该报告就金融市场基础设施原则（PFMI）的应用，提供了指导。

特别是，稳定币转移，通常需要系统的运行，一套在参与者之间转移稳定币的规则，以及验证交易的机制。这种转移功能与其他类型的金融市场基础设施所执行的转移功能相类似。

因此，执行这种转移功能的稳定币机制，被视为适用PFMI的金融市场基础设施，也会被相关部门视作系统性金融市场基础设施。CPMI和IOSCO可能会进一步研究与稳定币相关的监管、督导题，并与其他标准制定机构进行协调。