CBDC：是解决问题的好方法吗？

随着个人要求更快的支付，为此包括美联储在内的央行以及非银行实体寻求在促进支付方面发挥更大作用，支付系统正在发生深刻变化。在所有这些令人激动的变化中，也有人呼吁美联储"参与游戏"，发行一种普通民众可以使用的中央银行数字货币（CBDC）。

鲍威尔主席最近宣布，美联储将发表一份关于发行CBDC的收益和成本的讨论文件。我对这个话题特别感兴趣，因为我过去二十年来一直在研究货币理论，研究和撰写了关于过去七种货币的替代形式的文章。我今天的发言主要是说CDBC能否解决影响我们支付系统的任何重大问题。CBDC也存在潜在风险，我将在发言结束时提到。但在美联储讨论的这个早期关头，我认为第一要务了解美联储是否迫切需要创造数字货币。我本人对此高度怀疑。

在最近关于央行数字货币的热烈讨论中，支持者指出了美联储发行CBDC的许多潜在收益，但他们往往没有问一个简单的问题：CBDC会解决什么问题？或者，哪些市场失灵或效率低下的情况需要这种具体干预？经过慎重考虑，我至今不相信CDBC会解决那些当下货币体系其他举措未能更迅速有效解决的任何问题。

在具体展开之前，让我先澄清一下"CBDC"是什么意思。简言之，CBDC 是中央银行负债、可以用作（译者加注：个人/机构）数字支付的工具。对于CBDC的用途，我将在本次演讲中主要讨论一般用途的CBDC——可供公众使用的CBDC，而不仅仅是银行或其他特定类型的机构使用的CBDC。一般用途的CBDC 可能有多种存在形式，包括一些可以充当类似匿名现金的支付工具。然而，对于这次演讲，我将重点讨论基于账户形式的CBDC，国际清算银行最近将其描述为"数字时代央行货币供给最有前景的方式"。任何此类通用的、基于账户的 CBDC都可能需要国会的明确授权。

中央银行货币VS商业银行货币

我们有必要注意，在日常生活中，我们既使用中央银行的钱，也使用商业银行的钱进行交易。中央银行货币（译者注：即美联储负债的货币）包括一般公众持有的实物货币（译者注：纸钞）和美联储管理的数字资金账户。银行存入这些账户的资金称为银行储备金，用于银行之间的付款清结算。相比之下，商业银行的支票和储蓄账户是商业银行的负债，而不是美联储的负债。按使用的价值量计算，美国家庭和公司每天进行的大部分交易都是基于商业银行的“钱”作为支付工具。

美联储账户VS商业银行商户

根据现行法律，美联储向商业银行提供账户和支付服务。这些账户给数万亿美元的每日银行同业支付提供无风险结算资产。重要的是，使用中央银行的资金结算银行间支付促进了金融稳定，因为它可消除非常重要的支付系统的信贷和流动性风险。

国会没有让美联储直接给公众提供账户：相反，美联储在商业银行背后，给商业银行提供账户，然后商业银行向公众提供银行账户。在这种二元结构下，商业银行充当美联储和公众之间的中介机构。商业银行账户中的资金是数字化的，可用于向家庭和企业完成数字支付，但商业银行承诺将银行账户中的每一个数字单位都对应一美元。简言之，商业银行账户数字承诺与美元1：1挂钩。基于大量的监管和监管以及联邦存款保险，家庭和公司有理由认为这种固定汇率是完全可信的。因此，他们把商业银行的钱视为中央银行的钱的完美替代物——它们作为一种支付方式可以相互兑换。这种商业银行和央行之间的固定兑换比率的可信度使我们的支付系统能够稳定和高效。我稍后会回到这一点。

美联储和商业银行之间的这种职能划分反映了一个经济事实：当私营部门公司竞相以尽可能低的成本向消费者和企业提供最高质量的产品时，市场就会高效运作。一般来说，政府只应该为解决市场失灵问题而与私营部门直接竞争。

美联储 CBDC的思考

这让我们回到我原来的问题：我们目前的支付系统有什么问题只有 CBDC 才能解决？

实体货币会消失吗？正如我前面提到的，商业银行账户资金可信的关键是，银行承诺将把账户中的数字可以兑换为真实的美元（译者注：比如美钞，即美联储的负债）。但是，如果实体美元消失，银行如何兑现承诺呢？因此，随着各国经济变得"无现金"，许多央行正在考虑采用CBDC。然而，消除实体货币是一种政策选择（译者注：即资金账户电子化），而不是经济运行的结果，并且鲍威尔主席已经明确表示，美元不会被CBDC所取代。因此，对实体货币即将消失的恐惧不能成为采用CBDC的原因。7

那会不会支付系统覆盖范围有限，引入CBDC将使支付系统更强大、更广泛、更高效呢？在我看来当然不是这样。我们现有的银行间支付服务覆盖全国范围，意味着一家商业银行的账户持有人可以向任何其他美国银行的账户持有人付款。这同样适用于国际支付——美国银行的账户持有人可以将资金转移到国外的账户持有人。因此，美国支付系统缺乏互联互通和地理广度有限并不是引入CBDC的好理由。

会不会是现有的支付体系太慢？一些商业银行最近开发了即时支付服务（实时支付服务，或RTP），美联储也正在创建自己的即时支付服务，FedNowSM。这些服务将在付款发起后立即完成美国商业银行的账户持有人之间的资金转移。虽然跨境支付通常不如国内支付效率高，但改善跨境支付的努力也一直在进行。在没有 CBDC 的情况下，这些创新都在向前推进。因此，促进更快的付款不是创造 CBDC 的令人信服的理由。

那可能是现有体系服务能够覆盖的人太少吗？一些人认为，引入CBDC将允许无银行账户人口更容易获得金融服务，以此来提升金融的包容性。为了弄清这一论点，我们需要知道，第一，无银行账户人口的规模，第二，无银行账户人口是否会使用美联储CBDC账户。根据美国联邦存款保险公司（FDIC）最近的一项调查，2019年约有5.4%的美国家庭是无银行账户人口。FDIC的调查还发现，大约75%的无银行账户人口"对银行账户根本不感兴趣"或"不是很感兴趣"。如果同样比例的无银行账户人口对美联储CBDC账户同样不感兴趣，这意味着仅略高于1%的美国家庭既没有银行账户，也对美联储CBDC账户不感兴趣。对我来说，很难相信开发CBDC就能够以最简单、低成本的方式覆盖这1%家庭。相反，我们可以更有效地促进金融普惠，例如，通过鼓励银行开展城镇金融项目，广泛推广低成本商业银行账户。

是否因为现有的支付服务价格费用高昂而需要 CBDC？为了回答这个问题，我们需要知道如何理解支付服务费用高。在经济学中，服务的价格通常由两部分组成：提供服务的边际成本和反映卖方市场定价权的加价。处理付款的边际成本取决于付款的性质（例如，纸质支票VS电子转账）、所使用的方法（例如，分批付款VS实时付款），以及处理付款时提供的其他服务（例如，处理风险和欺诈的服务）。由于这些因素主要是技术因素，并且我们没有理由认为美联储能够开发比私人公司更便宜的技术，因此美联储似乎不太可能以比现有私营部门支付服务低得多的边际成本处理CBDC支付。

那么，关键问题就是，CBDC将如何影响银行对各种支付服务收取的加价。公司可以收取的加价取决于其市场定价权，也取决于其面临的竞争程度。引入CBDC将在支付服务市场创造额外的竞争，因为公众可以使用CBDC账户直接通过美联储进行支付，即CBDC将允许公众绕过商业银行系统。存款从商业银行流入CBDC账户，这将给银行带来压力，迫使它们降低手续费，或提高存款利率，以防止存款进一步外流。

然而，在我看来，私营部门的创新可能会比CBDC更有效地降低银行收取的加价。如果商业银行从其市场力量中赚取租金，那么非银行机构进入支付业务并为公众提供更便宜的支付服务就有了盈利机会。事实上，我们目前看到大量非银行进入支付市场。例如，近年来，"稳定币"已成为一种特别重要的非银行机构进入支付市场的方式。稳定币是数字资产，其价值与一种或多种其他资产（如主权货币）挂钩。如果稳定币与美元1：1挂钩，并得到安全和流动的资产池的支持，则它可以作为有吸引力的支付工具。如果一种或多种稳定币能够发展出大量的用户群，它们可能成为银行处理付款的主要挑战者。重要的是，使用这种稳定币的付款可能在一些场景下是"免费"的，比如发起或接收付款不需要任何费用。因此，人们很容易想象，来自稳定币的竞争可能会迫使银行降低支付服务的加价。

请注意，我不是要支持任何特定的稳定币——其中一些稳定币没有安全和流动资产的支持。因此将稳定币兑换成1美元的承诺并不完全可信，也没有经过稳定币的实际运行测试。有许多法律、法规和政策问题需要解决，稳定币才能安全的推广。17然而，我的观点是，私营部门已经在开发支付替代的方案，以与银行系统竞争。因此，美联储似乎没有必要通过创造CBDC来推动支付成本的下降。

回到 CBDC 可能解决的问题，人们经常认为，创造 CBDC 将推动支付系统的创新。这导致一个问题：我们认为支付方面的创新是否不足？相反，在我看来，私营部门的创新正在迅速发展——事实上，速度比监管机构所能处理的都要快。因此，刺激创新并不是引入CBDC的令人信服的理由。

那可能是私营部门正在推行的创新类型是"错误"的支付创新类型吗？当我考虑加密资产（如比特币）时，当我考虑到如比特币这样的加密资产通常被用来促进非法活动时，我认为这一论点有些道理。但是，CBDC不太可能阻止旨在逃避政府监督的加密资产的使用。

可能是政府当局对美国公民的金融交易掌握的信息不足吗？总的来说，政府一直试图平衡个人的隐私权与防止非法金融交易（如洗钱）之间的关系。例如，虽然政府没有收到有关商业银行账户持有人的所有交易数据，但《银行保密法》要求商业银行向政府报告可疑活动。

根据其设计，CBDC 账户可以让美联储访问大量有关 CBDC 账户持有人的金融交易和交易模式的信息。例如，引入CBDC，可能会使政府能够更密切地监控其公民的经济活动。美联储是否应该出于同样的原因创建 CBDC？就我而言，我不这么认为。

那问题又是否是，美元的储备货币地位面临风险，需要美联储的CBDC维持美元的首要地位？例如，一些评论员担心，他国央行数字货币的出现将削弱美元的地位。我认为没有理由期望世界会涌向他国的央行数字货币或任何其他CBDC。为什么企业突然希望所有的金融交易都受到或有的外国政府的监控？这为何又会诱使外国企业以其他货币，而非美元用于其商业及贸易活动？此外，我也看不出诸如允许美国家庭通过美联储CBDC账户而非商业银行账户来支付电费，将有助于维持全球美元霸主地位。（当然，美国以外的人使用美联储CBDC账户可能会促进美元的使用，但全球可用的美联储CBDC账户也会引发与洗钱等相关的严重问题。）

最后，可能是新的私人货币形式（如稳定货币）会对美联储实施货币政策构成威胁吗？许多评论员认为，新的私人货币将削弱美联储政策行动的影响，因为它们将作为竞争的货币体系。国际经济界目前的格局是，任何将汇率与美元挂钩的国家都将货币政策向美国靠拢，并跟随美国的货币政策。同样的逻辑也适用于任何将汇率与美元挂钩的实体。因此，商业银行和与美元挂钩的稳定币将充当美国货币政策的渠道，并放大美国货币政策的影响。因此，如果说有什么不同的话，那就是与美元挂钩的私人稳定货币扩大了美国货币政策的覆盖面，而不是削弱了货币政策的影响。

在探索了 CBDC 可以解决的许多可能问题之后，我得出的结论是，CBDC 仍然是为寻找问题而设立的解决方案。这只会给我们留下更多的哲学理由来采用CBDC。例如，人们可以争辩说，公众拥有持有无风险（译者注：即刚兑）数字支付工具的基本权利，CBDC可以实现，私人发行的支付工具却无法做到。18但另一方面，由于联储存款的保证金，商业银行账户其实已经为广大公众提供了一个无风险的、可用于绝大多数交易的数字支付工具。

人们也可以争辩说，美联储应该提供一个数字化美元的选项，作为商业银行系统的替代方案。理由是，政府不应该强迫其公民使用商业银行系统，而应该提供人们进入中央银行的公共服务。然而，正如我前面的讲话中指出的，目前国会授权的美联储和商业银行之间的职能划分反映了一种理解，即一般情况下，政府只应该为解决市场失灵问题而与私营部门竞争。自美国建国以来，这一基本原则一直是有利的，我认为CBDC也并不能例外。

综上所述，虽然CBDC继续在美国和其他国家引起巨大兴趣，但我仍然怀疑美联储CBDC能否解决美国支付系统面临的任何重大问题。CBDC 也存在潜在的成本和风险，其中一些我已经提到过。我已指出我的观点，政府干预经济，应该只是为了解决严重的市场失灵问题。美联储CBDC的竞争可能会使商业银行不再是中间人的角色，并威胁到金融体系中运作良好的分工。而且，随着网络安全问题日益加剧，CBDC 可能成为这些威胁的新目标。我期望CBDC的这些风险和其他潜在风险将在未来发表的讨论文件中得到解决，我打算随着数字货币的推进，并在它们的基础上进行更深入的研究。

相关原文

This Article Link：

https://www.federalreserve.gov/newsevents/speech/waller20210805a.htm

Notes：

1. 例如，在2016年，我和合著者发表了一篇研究论文，研究如何使用以股市大盘指数股票为后盾的私人发行货币来取代公开发行的法定货币。见大卫·安多尔法托、亚历山大·贝伦森和克里斯托弗·沃勒，《有资产支持货币的货币政策》，《经济理论杂志》164（2016年7月）：166-86。

2. 这些观点是我自己的，并不代表理事会或其他美联储决策者的任何立场。

3. 见国际清算银行年度经济报告（巴塞尔：国际清算银行，2021年6月）。请注意，任何 CBDC 都需要某种支持技术。例如，许多评论员考虑了 CBDC 使用"分布式分类账"操作的可能性。此外，基于账户的 CBDC 可能会采取不同的形式。例如，可以设计基于账户的 CBDC 的基础设施，以便美联储能够直接与公众互动，也可以设计这些基础设施，以便银行或其他服务提供商能够与公众保持所有客户关系。我今天的评论侧重于与提供 CBDC 相关的政策问题，而不是支持 CBDC 所需的技术或基础设施。

4. 美联储还向美国政府、某些政府赞助的企业、指定金融市场公用事业公司、外国中央银行和某些国际组织提供账户和支付服务。

5. 为此，我广泛使用"商业银行"一词，包括银行、储蓄机构、信用社和其他存管机构。

6. 例如，见支付和结算系统委员会，中央银行货币在支付系统中的作用（巴塞尔：国际清算银行，2003年8月）。

7. 实体货币可以有效地消失，一切仍然有效。央行需要做的就是承诺在需要时提供货币兑付。

8. 这些服务将补充现有的自动结算所（ACH）支付网络，该网络现在能够当天结算ACH付款。

9. 金融稳定委员会，"FSB提供路线图，以加强跨境支付"，新闻稿，2020年10月13日。

10. 联邦存款保险公司"美国银行：家庭使用银行和金融服务"的主要发现。

11. 见https://joinbankon.org/。

12. 请注意，《联邦储备法》第11A条（12 USC § 248a)）指示美联储为其支付服务制定收费时间表。从长远来看，这些费用的设定"基于提供[服务]时实际产生的所有直接和间接费用，包括实际收取、间接费用之前贷记的项目利息，以及考虑到本应支付的税款和如果私人商业公司提供的服务本应提供的资本回报的计算成本的分配......"。

13. 见大卫·安多尔法托《评估中央银行数字货币对私人银行的影响》，《经济日报》131（2021年2月）：525-40。

14. 美联储的长期政策是，只有在"不能指望其他提供者单独提供具有合理效力、范围和公平性的[这些服务]"时，才向其账户持有人提供新的支付服务。见《美联储在支付系统》（1984年发行;1990年和2001年修订）。

15. 精心设计的稳定币将类似于"狭义银行"，后者在经济理论方面有着悠久的传统，但作为商业银行的竞争对手，它从未以任何严肃的方式存在过。狭义银行承担存款和发行债务本身很像一个标准的银行。然而，狭义银行只持有流动性很强、非常安全的资产，这些资产可以百分之百地支撑其负债。他们不贷款或持有有风险的证券。

16. 但是，稳定币付款可能不是无代价的，因为稳定币用户将允许其金融交易数据被收集和货币化。

17. 总统金融市场工作组预计在今后几个月内就稳定货币问题提出建议。见https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy0281。

18. 见亚历山大·贝伦森和法比安·沙尔"中央银行电子货币和中央银行加密货币的非案例"，圣路易斯联邦储备银行，第100评论，第2号（2018年第二季度）。

19. 见大卫·安多尔法托"美联储：关于中央银行加密货币的可取性"，宏狂博客，2015年2月3日，http://andolfatto.blogspot.com/2015/02/fedcoin-on-desirability-of-government.html。