周小川：实现碳中和市场机制最有效，十四五将加速发展碳市场

本文是第十二届全国政协副主席、中国人民银行原行长周小川在“《财经》年会2021：预测与战略”上的主旨发言，由《财经》记者韩舒淋根据现场速记整理，未经本人审阅。

2020年9月国家最高领导人在联合国大会上做了重要发言，并代表中国做出了承诺，提出努力争取在2060年前实现碳中和目标，国家最高领导人还多次论述强调绿水青山就是金山银山和人类命运共同体的理念，扭转了持续多年的将发展与气候变化对立起来的思维。

我十几年前曾经在《财经》年会上讲过碳捕获的问题，前不久我刚参加了G30关于实现净零碳排放的报告发布会，我们用的词汇是碳中和，G30用的是净零排放，意思是一样的。中国要如期实现碳中和任务艰巨，面临很多挑战，需要做很多工作，这就需要我们做好规划，建好机制，在这方面培养人才等等，根据我国的现状和未来的目标，我们需要做哪些方面的研究做好预案、做好落实呢？在这里，我着重讲五个方面的看法：

第一，我们主要依靠什么机制去实现碳减排，碳中和。这个问题在中国十多年前就有过争论，争论的是主要依靠行政性任务分解还是主要依靠价格激励，按照计划经济的传统办法，可以将碳排放的任务进行分解，下达给各省市，要求他们实现碳排放达标，并对他们如何落实，落实与否进行监督检查。

另一条路径，主要依靠价格激励机制，依靠碳税或碳市场的碳排放配额价格提供激励机制加以实现，这就是以市场手段为主。当然，两者也可以适当相结合，但必须明确其中的配合关系。

当前，我们首先要认识到此项任务的艰巨性，在2060年前实现碳中和，表面上看还有40年，实际上任务是相当艰巨的，回顾已有的实践，即使是对碳排放非常积极的欧洲，他们在40年中能做到什么样的减排都是有数字可查的，这也可以说明我们任务的艰巨性。另外，实现这项任务需要大量的投资，而投资是需要周期才能看到结果的。同时，对中国来说还有个基数的问题，现在中国的碳排放在全球的比重接近30%，特别是我们的单位能耗和单位碳排放，也就是从每产生一个单位的GDP所产生二氧化碳的量来讲，基数还是很高的，因此，对我们来讲，这个任务显得更加坚决，更加繁重。

当然，我们也要看到乐观的方面，也就是技术在不断创新，有些技术逐渐成熟化，不过要把这些技术投入应用，也需要大量的投资。

过去计划经济的教训是靠造计划的大本子，分别推行，但是单靠任务不去或者少去考虑经济实体的积极性，不靠激励机制，很多分解的任务最后看起来是完不成的，或者不现实的。这些教训让我们看到，光依靠传统的任务分解方式恐怕是不够的，缺乏激励机制往往造成任务得不到落实。与此同时，靠任务分解将任务分发下去，最后报上来的数字经常是不真实的，所以这方面，我们在旧体制下有过很多教训。

此外，从任务分解和监督检查来看，二氧化碳排放与其他许多经济任务相比，它的难点就是度量和检查上困难更大，因此在“十四五”规划建议中，已经写明了要更大力度的发展和运用碳市场。

要实现碳市场的合理价格，首先要有总量，总量要封顶，在封顶的情况下，对碳配额进行交易，这样才能有价格形成的规律性。目前，中国未来若干年的碳排放总量还未逐年确定，涉及到今后40年内总量到底如何确定、如何计算的。由目前过渡到某一个具体的目标年份，总体上是逐步加以控制，可以是线性安排的，或者是先松后紧，或者先紧后松的。

总体而言，我们这项工作还是有所滞后的，这与多年前思路上存在的偏差有一定的关系，在大约10年以前，很多人的认识都是碳排放会影响发展中国家的发展，因此，中国当时认可的减排任务强调按比例，也就是按GDP增长的比例承诺比例性排放指标，因此，在一定程度上是提出总量指标的，认为总量指标模糊一些为好，这是过去历史形成的缺陷。

定了总量指标以后，在对这个总量进行分配的时候，可能在前期要照顾到当前的生产和工艺路线，可能最开始有一部分免费配额分配，随后逐年减少免费，这是一个过渡过程，这个设计也是非常重要的，特别是它必须是一个可信的过渡过程。

中国提出，2030年以前达到碳排放的峰值，我们可以设想，这是有条件实现的，而且应该往前赶，并且有条件往前赶，否则我们后30年的任务可能就太重了。大家知道，在中国也有一些地方和有一些机构很早就有积极性发展碳市场，所以他们已经在中国的若干地方，比如天津、广州，建立了一定规模的碳市场，同时也进行了碳排放的交易，并产生了交易价格。这些碳市场跟未来全国的大市场究竟是什么样的关系？也是需要探讨的。如果各个市场设计的不一样，总量封顶的依据不一致，中间又没有连通机制，形成的碳排放的价格有可能不一样，不利于整个工作的推进，所以要想办法把这些市场进行连通。

总之，我们要高度重视激励机制，也就是碳排放配额的价格或者是碳排放的税率，同时在这方面有明确的价格形成机制和计算规范，并设定好如何通过市场将各项工作落到实处。

第二，要为众多的参与者提供可测算、可做计划的参数。为了完成这样艰巨的任务，国民经济中可能有相当一部分行业和机构、企业都需要参与进来，一开始我们肯定是先抓大头，所谓抓大头就是抓能源行业，特别是发电，必须大幅度提高电力在能源消费中的比重，同时在发电中要全面摆脱化石能源。

此外，大家也必然关心交通，交通也是一个相对比较大的头，未来汽车怎么样，飞机怎么样，海运船只怎么样。在此基础上，要真正实现2060年碳中和恐怕还会涉及到更多中等排放量的行业和机构，比如建筑材料，如果钢筋水泥用得多，生产用的能耗就会比较大，比如建筑物的保温问题，因此对这些要详细测算，要测算要有参数，要有权威机构给出这些参数，让所有涉及到碳排放的机构能够做到可测算、可计划，才能更好的实现目标。

此外，对于碳捕获和碳汇，也需要有权威的机构给出相关的参数，因为减排或者吸收的量是可以直接在市场上出售，并且获得收入的。当然这类权威机构也不见得是政府机构，有些专业性的咨询和评估机构也能起到很重要的作用，所以说，现在还有很多机构和行业目前并不清楚他们应该用什么样的参数和度量方法进行计算，多数的参数并不是在空气中实测二氧化碳来度量的，而是从生产方式、工艺路线、产出投入比方面计算出来的。只有有了这样参数才有配额的数量和配额的增量，这样碳交易才能产生合理、稳定、可预期的价格。

第三，在实现碳中和的后半期，我们更多的注意力转移到碳捕获、碳吸收方面。清华大学能源与经济研究所有一个报告，测算了中国到2060年的能源结构，应该说这个能源结构的变化是非常雄心勃勃的，是需要花费巨大能力才能实现的。根据他们的测算，从2019年到2060年，化石能源在能源中的占比从85%降到13%，核能也从2%上升到19%，可再生能源从5%上升到53%，这个变化是非常大的，会需要大量的投资。所以，动员投资和投资配置也是一个很重要的问题。

但是，我们从中也看到，即便到了2060年，按照他们的测算，化石能源还会占到13%，其中煤炭要减的多一点，天然气和石油还留有一定的比例。当然这个测算准不准，大家可以讨论，总而言之，真正在全部生产和生活过程中把化石能源和其他一些碳排放完全降到零，将是非常困难的。也就是说，那些难以降到零的碳排放，未来可能需要指望着碳吸收、碳沉降的技术中和掉。因为我们在前段着重发展可再生能源和其他碳排放，到了后半期，我们需要把更多的注意力放在碳捕获和碳沉降上，这样才能在2060年实现净额为零的碳中和。

此外，还要考虑一个很大的可能性，就是全球气候变暖加快，现在上升的速度比预期的要快，有可能已经超过我们原来两摄氏度线性安排的进度。对于已经排放出去的二氧化碳和正在加快的全球变暖，主要依靠新的科学技术新的投资产生的碳沉降机制，把一部分已经放出去的二氧化碳吸收回来，这方面需要很多创新。

许多年前，我在《财经》年会上提出了二氧化碳排放的问题，同时也呼吁重视CCS技术（碳捕获和存储技术）。当时主要的考虑是中国对煤炭的依赖比例实在非常高，如继续使用一定量的煤炭发电，就要对电场排放的碳进行捕获，这是一项非常值得关注的技术。

关于绿化和种树的问题也需要把参数搞清楚，把计算搞清楚，要弄清楚究竟在多大程度上能够吸收多少大气中的二氧化碳，目前各种说法不一，也就是各种参数并不统一，或许这需要非常大面积的进行绿化种树，这当中还涉及到树种密度等一系列问题，因此还需要其他方面的创新技术。

或许还会有很多未来的技术现在还没有出现或者没有成熟，包括一些人关注的生物科学方面的方法，比如一些藻类生物是否具有特别强的二氧化碳吸收能力等等。因此要依靠创新，而创新又带来很多管理上和投融资上的问题，其中也依靠很多测算工作，需要给出预估的时效。在这种情况下，我们就更需要加大对创新的激励，这些激励机制也是投资评估和回收的主要参数。

此外，从全球气候变化的角度来看，我们还需要关注其他排放气体，特别是甲烷，也涉及到管理的问题激励机制的问题。

第四，碳税与碳市场的选择。关于二氧化碳排放的激励机制，国际上也有不同的主张，主要在于究竟采用碳税还是更多的依靠碳排放市场。碳税可能更简单一些，但是碳税往往集中在财政手里，而财政能否将其进行最优配置，能否用这笔钱发展新能源等，要真正做好也是很不容易的，从国家层面来看，集中这些决策往往会遇到官僚主义，预算上也需要层层审批，对支持创新性的探索要得到非常及时有效的财力支持往往不是那么容易。

另外一个问题在于，当前许多国家财政面临着高债务、高赤字，尤其是在全球金融危机和新冠疫情之后，赤字和债务已经非常高，在这种情况下，碳税所提供的资金是否能够全部用于碳减排碳吸收等环节，是要打个问号的。

我们看到，在财政空间十分紧张的情况下，西方国家过去已经承诺的一些支出和拨款，包括千年发展计划、绿色发展计划等等都没有兑现。不管从哪里来的收入，都有可能被用于平衡预算、弥补赤字，这些是可以理解的，所以必须明确把碳税定义为目的税，也就是其收入必须用于特定的目的的支出，即明确规定这个收入只能用于碳减排，即便这么定了，实践中也会发生困难或走样。

此外，还要考虑到世界上有上百个主权国家，税收是各国自己主权内的事务，税基怎么定的，税率是多少，国际上也很难进行协调，难以确定一致的做法，使碳税能够得到充分落实，碳税的税率能够合理。因此，各国之间激励机制的内容往往是不一样的。

与碳税相比，如果利用碳市场交易可以对解决这些问题有很大的帮助，同时，即便采用碳税，碳税的税率也应该参照碳市场所形成的价格。从金融的角度来讲，碳市场本身也是一个金融市场，需要资金的转换和风险管理，会发展有关的金融衍生产品，利用碳市场紧接着就会出现相应的投资金融产品，首先是一个跨期的金融交易会跟随进来，其中主要的产品就是要用未来的碳配额收入，以及未来的碳配额的期货价格，通过金融市场转变成当前的投资，即用未来的碳减排或碳沉降所能达到的收入支持当期的投资。

目前在投资和投资见到最终效果时期会有很多风险，需要利用衍生品市场管理全过程的风险，这种跨期的投资周期相当长，存在各种不确定性，要把各种因素之间的关系处理好，又需要风险感觉的工具和技能，风险管理主要依靠金融市场，金融市场比较容易和碳市场衔接，应该说只有利用金融市场才能把这件事情做好。

因此，我们从多个角度对碳市场和碳税进行比较，这涉及到政策选择和公共管理的问题，这两种方法也可以进行相结合，我认为可能的结合点，就是把一些最基本的，比较确定的，风险比较小的投资科目，比如某些可再生能源的科目，依靠碳税所支持的政府投资完成，碳税的税率参照碳市场的价格，这样不会在碳减排方面给市场造成不一致的信号和不一致的价格。

除了这些保基本的项目外，其他大量的在碳排放和减排之间的平衡，最好依靠碳市场解决，碳市场及其金融功能对比较多的跨期业务，不确定性和风险管理有着明显的长处。

第五，关于跨国界领域的排放问题。最近G30的发布会上讨论到这个问题，二氧化碳升到空中以后，理论上已经分不清国界了，但从目前全球治理仍然是以国家为主体的结构来看，只有要求各个国家控制好自己的碳排放，这样全球才能实现碳中和，还需要看到存在一些明显的超越国界的碳排放，特别典型的是国际航线的飞机，国际贸易的海运，虽然其二氧化碳排放量并不是太大，但是未来要实现全球碳中和，这也必须要考虑的内容，如果这样的问题始终谈不拢，将成为全球共识和开展合作的负面因素，从而它也考验我们全球治理能力和治理智慧。

大家也知道，欧盟曾经提出要求，从欧盟进出港的国际航线的飞机，应该缴纳碳税或者购买碳配额，但遇到了世界上很多国家的抵制，我个人觉得，随着全球气候变暖和全球觉悟的提高，大家可能不会抵制征收碳税或购买碳配额所带来的成本，但是所能征收的碳税或购买碳配额的钱交给谁，交给哪个国家，由谁支配，可能会在很多国家之间产生争议，大家都有动机来竞争这些收入，这与全球性互联网数据归属问题有一定的相似性，很容易在国际间招致争议和摩擦，对我们全球治理能力也是一种挑战，考验我们的治理能力，也需要我们在管理上进行创新。

可以设想，我们应该在全球碳收入支出方面有适度的多边管理能力，使得跨国界的碳排放或者有争议的碳排放，能够通过多边治理机构和它所建立的机制加以解决，这些收入最终应该百分之百用于碳减排，发展新能源或者碳沉降。

以上就是今天我跟大家分享的一些想法，希望大家在这方面也能够进行更多的研究、分析、论证和机制设计，并注意培养更多的年轻人才，使中国所承诺的碳减排目标能够成功实现，使得全球气候变化的控制能够取得成效。