反洗钱推动虚拟资产服务进入全面监管时代

近期，香港和新加坡分别发布了关于将虚拟资产服务纳入牌照监管的咨询意见。2020年11月，香港财经事务及库务局发布《有关香港加强打击洗钱及恐怖分子资金筹集规管的立法建议公众咨询》（以下简称“香港咨询意见”），而在2020年7月，Monetary Authority of Singapore（新加坡金融监管局,简称“MAS”）发布了《Consultation Paper：on a New Omnibus Act for the Financial Sector》（金融综合法咨询意见，以下简称“新加坡咨询意见”）。

这两份咨询意见的目的在于落实FATF[1]的Recommendation 15中加强虚拟资产领域的反洗钱，将虚拟资产服务纳入牌照监管的要求。两份咨询意见的出台预示着虚拟资产服务的全面监管时代不再纸上谈兵，而是真的要来了。本文将结合FATF的指引、香港及新加坡的咨询意见，简要分析虚拟资产服务纳入牌照监管后的主流监管方式，或许可以为将来中国内地将虚拟资产服务全面纳入监管提供借鉴。

一、背景 —— FATF更新指引

本次两份咨询意见的出台的背景均源于FATF对反洗钱国际标准建议中关于加强虚拟资产服务领域加强反洗钱措施所进行的更新。由于香港和新加坡均为FATF成员，为落实该等措施，需要通过更新立法将虚拟资产服务列入强制发牌范畴。

2019年6月，FATF更新了“INTERNATIONAL STANDARDS ON COMBATING MONEY LAUNDERING AND THE FINANCING OF TERRORISM & PROLIFERATION The FATF Recommendations”（《反洗钱及反恐融资国际标准——FATF建议》，简称“FATF指引”）中针对新科技领域反洗钱的Recommendation 15。下文将根据Recommendation 15及释义[2]介绍FATF对于虚拟资产服务的反洗钱监管主要的方面。

根据FATF的监管框架，全球对反洗钱的监管主要分两部分，一是对金融业（如银行）的监管，二是对存在较高洗钱风险的指定非金融业的监管。在FATF指引更新前，各法域实践中划定的指定非金融业范围通常包括房地产业、贵金属交易、公司设立和注册代理服务等，虚拟资产服务并未纳入其中。 

二、纳入牌照监管

（一）FATF的要求

FATF成员适用本法域的法律，必须要求虚拟资产服务提供商取得监管机关发放的牌照或完成注册。FATF成员还可以选择要求设立于其他法域虚拟资产服务提供商为在本法域运营向监管机关申请牌照。需要说明的是，该等发牌的监管机关必须是相应法域所对应的权威监管机关，而非自律管理组织。以上要求，FATF成员需要通过立法予以体现。简单来说，根据FATF的要求，一家虚拟资产服务提供商必须取得设立地的牌照，如在设立地以外的法域运营，依运营地法律可能需要取得牌照。

但是，FATF也列出了例外，如果虚拟资产服务商本身是持牌金融机构，并且满足FATF反洗钱要求的话，不需要另行申请牌照。

（二）香港的实践

2019年11月，香港证监会发表立场书[3]，将持牌的虚拟资产交易平台纳入监管沙盒（“自愿发牌制度”），并列明与持牌证券经纪商、自动化交易场所的标准相若的监管标准。自愿发牌制度属自愿性质，只适用于提供证券型虚拟资产交易服务的平台。至于提供非证券型虚拟资产交易的平台则不收该制度监管。[4]

而香港于2019年9月23日修订的《打擊洗錢及恐怖分子資金籌集條例》（简称“《打击洗钱条例》”）亦暂未把虚拟资产服务纳入发牌监管范畴。

故本次的香港咨询意见即建议修订《打击洗钱条例》，将虚拟资产交易服务纳入强制发牌范畴，任何有意在香港从事虚拟资产交易平台服务的人士必须向相关证监会申请牌照，并且建议只有在香港成立并有固定营业地点的公司有资格申请[5]。从这个角度看，香港的咨询意见可能更加严格与FATF的建议。

（三）新加坡的实践

在新加坡2019年12月的关于支付服务法案的咨询意见[6]中，已经建议将在新加坡运营的FATF建议的虚拟资产服务列入监管范围。但目前，新加坡尚未针对设立地为新加坡的资产服务提供商纳入牌照监管。

而本次新加坡咨询意见，即建议通过立法将设立于新加坡的虚拟资产服务列入牌照管理，由MAS作为发牌监管机关。

三、牌照监管的业务范围

FATF指引在定义部分以列举的方式对虚拟资产服务进行了说明，以明确应当纳入牌照监管的虚拟资产服务提供商的业务范围。

（一）FATF的定义和范围

1、虚拟资产的定义

在说明牌照监管的业务范围之前，先要明确虚拟资产的范围。

FATF指引对虚拟资产的定义如下：“虚拟资产是价值的一种数字化形式，可以通过数字化交易、转移以达到支付或投资的目的。但是虚拟资产不应包括法币、证券或任何已经出现在FATF指引中的金融资产的数字化形式。”

2、虚拟资产服务提供商的定义

FATF指引将虚拟资产服务提供商定义为提供以下一项或多项指定服务，而又未依据其他规定纳入FATF指引要求的反洗钱监管范畴的自然人或法人。该等服务包括：

(i)  进行虚拟资产与法定货币的交易；

(ii) 进行一种或多种虚拟资产之间的互相交易；

(iii) 虚拟资产转移；

(iv) 为虚拟资产提供托管或管理服务或提供控制虚拟资产的工具；以及

(v)   为发行虚拟资产提供相关的金融服务。

因此，综合前述定义及Recommendation 15的规定，以上5项业务是被FATF纳入牌照监管的虚拟资产服务范围。提供该等服务的个人或法人均应按照设立地法律规定申请牌照。

（二）香港的实践

香港咨询意见建议对应FATF指引的要求将虚拟资产交易平台在内的虚拟资产服务纳入牌照监管范围。

值得注意的是，香港的咨询意见将仅提供买卖双方展示报价（但交易在平台外进行，且不保管或处理客户金钱或虚拟资产）的私人交易平台排除在牌照监管范围之外。

（三）新加坡的实践

为与FATF指引保持一致，新加坡将Digital Token（数字通证，简称“DT”）服务纳入牌照监管，并且细化了DT服务的范围。

新加坡咨询意见建议，新法案中DT服务包括如下项目[7]：

DT交易服务;

促成DT交换的服务;

引导或试图引导任何个人或主体进行DT交换或买卖的服务；

为提供转移或协助转移DT的服务而接收DT;

提供保护或管理DT以及DT相关的金融产品的服务;

为买卖DT提供咨询服务。 

四、发牌条件

既然要把虚拟资产服务纳入牌照监管，各方最关心的问题之一无疑是发牌条件。

（一）FATF的要求

FATF指引本身并未强制规定针对虚拟资产服务提供商的具体发牌条件，也未强制各成员对虚拟资产服务提供商单独列出牌照，而是仅要求相应发牌条件必须受限于全面履行FATF下相应反洗钱义务。

（二）香港的实践

根据香港咨询意见，主要发牌条件[8]可归纳为以下几项：

于香港成立；

在香港有固定营业地点；

具有法人地位（自然人及不具有法人地位的独资经营或合伙等商业模式不可申请）；

虚拟资产服务提供商的所有负责人（包括执行董事）及最终拥有人（ultimate owners）均为香港证监会批准适当人选，而香港证监会会考虑该等人士在反洗钱、恐怖主义融资方面是否由不良记录；以及

至少拥有2位负责人，且该等负责人将在持牌人违规发生时承担个人责任。 

（三）新加坡的实践

根据新加坡咨询意见，主要发牌条件可归纳为以下几项：[9]

在新加坡有固定营业地点;

至少指派一人在固定营业地点，接收MAS的纸面通知以解决任何反洗钱、反恐融资相关的质询以及来自任何用户或客户关于DT服务的投诉；

在固定营业地点保存所有关于由持牌人提供的DT服务相关的交易记录，并可能在适当时间内供监管机构查询；

符合由MAS通过纸面通知提出的财务要求；

任何董事、总裁及相应高管应当是适格个体。

五、对中国内地立法的影响

除了发牌监管的相关规定外，香港和新加坡在各自的咨询意见里还根据FATF指引的要求，对虚拟资产服务提供商的业务运营提出了详细的监管要求，例如风险管理、信息披露、预防市场操控等。从FATF指引和新加坡及香港的两份咨询意见来看，虚拟资产服务行业的地位正在逐渐清晰，正在比照银行、信托等传统行业纳入发牌监管范畴，进入全面监管时代，而不再是游离于监管之外。

与香港、新加坡不同，由于94公告[10]依然有效，在中国内地，虚拟资产服务尚未全面开放。但是，鉴于虚拟资产交易的日益活跃，在周边法域将虚拟资产服务逐步纳入全面监管的大环境下，中国内地也可能逐步改堵为疏，通过立法、监管等方式引导虚拟资产服务行业规范、有序建立和运营。

中国内地作为FATF的成员之一，若在中国内地逐步放开虚拟资产服务，也需要根据FATF的指引，将发牌监管、运营监管等反洗钱、反恐融资要求内化为本国法律法规，以供相关主体遵循。香港和新加坡的经验可供借鉴，中国内地也需要结合自身的特点对立法予以本土化。

结语

虚拟资产交易由于其高度隐匿性特点，确实涉及蕴含了较高的洗钱和恐怖主义融资风险。因此，全球对虚拟资产交易的反洗钱、反恐融资的强化是必然的趋势。而从监管虚拟资产服务提供商的角度切入虚拟资产服务领域的反洗钱工作是目前最直接有效的措施之一。因此，反洗钱也在推动着虚拟资产服务进入全面监管时代。一个规范化的数字世界大门正在开启。