区块链数字资产需要反洗钱监管吗？由美国反洗钱管理得到的启示

前言

近年来，美国以“长臂管辖”为依据，加大对其境内金融机构反洗钱监管力度。本文首先剖析了美国反洗钱监管模式，分析了其机构设置和金融情报等方面。其次，分析近年来影响较为广泛的监管处罚案例，并对中资银行海外反洗钱问题进行了简要介绍。通过银行相关案例分析美国反洗钱监管特点，推广到数字货币领域，对反洗钱监管工作提出思考。

美国作为最早一批洞悉洗钱和恐怖融资对世界安全巨大影响的国家，因911恐怖袭击的巨大影响，其国会于2001年颁布《爱国者法案》，与《银行保密法》等反洗钱法规共同制约世界范围内的洗钱和恐怖融资行为，以建立全球金融反恐和反洗钱监管架构。爱国者法案第317条确立了“对外国洗钱者行使长臂司法管辖权”的规则。这一法案令其他国家在面对该规则时大多束手无策：任何经营国际业务的银行和其他支付结算机构，都离不开美元和负责美元清算的美资金融机构，若不配合执行美国的反恐和反洗钱措施，这些银行和支付结算机构将面临被美国金融系统一刀切断的风险，导致其诸多国际业务的停滞和客户的流失。

近年来，随着全球反洗钱和反恐怖融资形势日益严峻，国际社会不稳定因素急剧增多，美国利用其强势国际经济政治地位，不断就外资机构在美反洗钱工作进行合法性审查，并通过长臂管辖延伸至相关制裁国家。同时，随着我国不断深层次融入全球政治经济发展当中，金融机构走出国门走向海外的需求日益迫切，中方支付结算机构对美国反洗钱规则表现出不熟悉、不适应，已经成为美国反洗钱重点监控对象。

美国反洗钱政策剖析

从整个监管框架来看，美国对金融机构反洗钱监管实行政府主导、重罚威慑为主的模式。通过多个部门的交叉配合，构建多头监管的反洗钱体系，并充分发挥金融情报机构的数据支持，为相关监管和执法活动提供高效高质的情报指导。各领域监管部门得到充分授权，发挥监管专业优势，使得“以风险为导向”的监管思路得到了有效的贯彻执行，也保证了监管强度和处罚力度，从而实现有效打击洗钱犯罪。以《银行保密法》为代表的法律法规，充分授权财政部、司法部、联邦调查局、税务总局、*****管制局等政府部门，在各自管辖领域实施反洗钱监管，根据洗钱上游犯罪涉及领域来确定执法部门，将反洗钱监管贯穿于日常监管活动。各部门均拥有独立的反洗钱调查权、起诉权、处罚执行权。各部门之间通过金融情报机构实现情报共享和相互协助，与此同时，根据权责对等，各部门也对监管领域的洗钱和恐怖融资后果负有主要责任。

美国反洗钱监管具体而言有以下几个特点： 

一、多头监管

美国财政部在金融层面的反洗钱监管中拥有绝对话语权。财政部根据法律授权，实施全面的反洗钱监管活动。《银行保密法》就是财政部根据国会授权制定的美国金融机构反洗钱主要法律法规。美国所有金融机构均需在财政部进行登记注册，取得进入相关市场的权限，因此财政部对金融机构拥有很大的震慑力和多种制裁手段。具体来看，金融执法局和外国资产控制局是主要的两个执法部门，负责制定金融监管法规、提交立法草案、实施具体监管活动。与此同时，美国反洗钱监管核心部门金融犯罪执法网络（FinCEN）也隶属于财政部。外国资产控制局（OFAC）是主要执行与外交政策和海外国家安全相关的反洗钱监管，定期发布制裁名单是其主要监管活动。通过名单监控，对特定的国家、恐怖组织、国际毒贩以及从事大规模杀伤性武器扩散者采取各种形式的制裁措施。“长臂管辖”即建立在该制裁名单基础上，任何违反OFAC制裁要求的行为均会招致监管部门的重罚。所有美国境内的金融机构在进行金融活动时，均需要对交易对手进行名单审查。近年来美国开出的巨额处罚均依据该名单制裁规定。

美国司法部也是反洗钱强力部门，下设的联邦调查局和*****管制局是主要的执法部门。联邦调查局拥有对所有洗钱案件的调查权利，不受任何地域和行业领域限制。*****管制局则主要就*****犯罪的洗钱进行侦查和起诉、罚没。需要注意的是，司法部有权对反洗钱法律法规提出修改意见。美国海关总署主要就跨境洗钱犯罪开展监管活动，查处现金走私是重要的监管内容，与FinCEN合作非常密切。

美国银行业反洗钱监管机构包括货币监理署、联邦储备银行等，各部门均内设反洗钱监管部门，对金融机构独立实施监管活动。具体来看，联邦储备银行监管州级银行及金融控股公司。货币监理署主要负责监管国家级银行和外国银行在联邦注册的分支机构。美国证券建议委员会在证券业反洗钱领域具有主导地位，并根据国会授权制定了完备的证券业反洗钱规章制度，适时对证券机构实施合规性检查。联邦社会保障署和州政府保险局负责保险行业的反洗钱监管，实行州政府和联邦政府的双重监管，但以州政府的监管为主。 

二、交叉配合

成立于1990年的金融犯罪执法网络（FinCEN）是美国反洗钱监管体系的核心，是串联各个执法部门的中心节点，确保反洗钱工作的数据收集、共享、应用，协调反洗钱监管活动。FinCEN 最核心职能在于为美国国内各级执法部门和国际上的执法部门提供情报支持，通过反洗钱信息的采集、整理、分析、传递，将反洗钱情报在执法部门间共享，以情报为纽带整合部门间的合作，在整个反洗钱监管体系中发挥着核心枢纽作用。

1. 多渠道采集信息

FinCEN收集各个执法部门情报、金融市场交易数据、工商税务信息。按照相关合作协议，进行数据的整合处理，并通过建立数据库的方式向各个执法部门进行开放，值得指出的是，该机构还通过在市场上购买商业信息来丰富情报渠道。

金融交易数据是FinCEN的重要数据来源，FinCEN制定了非常详尽的标准化数据报送表格。大额交易报告有现金交易报告表、外国银行与金融账户报告表、国际现金与货币工具运输报告表等。报表数据包括了身份信息、账户信息、交易数据等，客户身份信息包括姓名、性别、年龄、职业、住址等内容。可疑交易报表包括可疑交易报告表、货币服务业可疑交易报告表和证券期货业可疑交易报告表。这些报表不仅是对交易信息的简单描述，更融合了对可疑交易的归类定性、执法机关对客户或交易的调查情况等，帮助执法部门对可能涉嫌的犯罪活动做出判断。

2. 提供情报服务

FinCEN数据库用的情报服务专业化程度非常高，具体来看可以分为两类。第一类是针对微观个案，根据具体执法机关情报请求，在数据库中提取与之相关的所有情报信息，加以分析整理及时进行反馈；联邦、州、地方三级执法机构也同样能在线访问 FinCEN 数据库，自行调查追踪案件线索。第二类较为宏观全面，从分析现有洗钱及其相关的违法犯罪活动入手，研究现有洗钱犯罪活动特点，对洗钱发展趋势进行预判。FinCEN的情报能使调查人员找出横跨美国的看似毫无联系的工商企业和银行账户之间的内在联系，并能在5分钟内给出所需要的信息，数据的多维度使得FinCEN甚至可以给出被调查人员邻居的某些信息。