国际央行CBDC设计需求及其影响分析

文/孙丽（中钞区块链技术研究院研究员）

前言

近年来，随着数字化技术革新，数字货币已经成为国内外广泛研讨的议题。特别是2019年6月Facebook对外发布Libra计划后，更是引起各国政府和央行对数字货币重视，同时也催化了各国央行对央行法定数字货币的研究进程。

央行数字货币CBDC（Central Bank Digital Currency）目前全球还没有一个明确的定义，国际货币基金组织IMF给出其定义为：央行数字货币是一种新型的货币形式，由中央银行以数字方式发行的、有法定支付能力的货币[1]。中国央行将正在进行的数字货币项目称为DC/EP(Digital Currency /Electronic Payment)，即数字货币和电子支付工具。本文将无国界限制的央行数字货币统称为CBDC，通过整理国际各主要国央行包括中国、瑞典、加拿大、美国、日本及国际性组织BIS、IMF等对外公布的CBDC报告，对CBDC需求进行梳理并简单分析需求设计对金融政策、金融系统稳定、法律制度方面的影响。

央行CBDC最新进展

2019年底到2020年初，各国央行及国际金融组织对CBDC关注度激增，纷纷对外发布CBDC研究报告、货币政策及技术分析等。其中BIS（国际清算银行） 、IMF（国际货币基金组织）作为国际组织拟订一些设计开发的指导原则，组织国际经验交流分享并定期发布研究报告；以中国、瑞典、加拿大为代表的国家积极研发试验CBDC，美国、日本、韩国虽然声称无发行CBDC计划，但态度已从观望CBDC到趋于开放，频繁参与到国际CBDC研讨活动及其基础研究中。

BIS定期发布对CBDC调查研究报告。2019年7月BIS宣布启动一个金融技术创新中心同时支持世界各国央行努力创建数字版本的国家货币； 2020年2月发布一份关于CBDC的调查报告，显示很多中央银行在央行数字货币方面展开广泛工作，新兴市场经济体正从概念研究转向实验或概念论证阶段，另有10%进入项目试点；3月BIS最新的报告中公布了CBDC的金字塔图，从消费者需求出发，来确定零售型CBDC的设计方案。

IMF作为一个负责监管国际货币和各国贸易情况的世界性组织，去年底发文《中央银行数字货币：四问四答》,并可为政策辩论提供信息；2020年初，更是将数字货币列为该组织2020年首要任务之一。

中国央行自2014年开始研发自己的数字货币，数字货币的研发工作一直走在世界的前列。2019年8月现中国人民银行数字货币研究所所长穆长春在第三届中国金融四十人论坛表示，中国央行数字货币呼之欲出，并采取双层运营体系，注重M0替代；11月28日，央行副行长范一飞出席第八届中国支付清算论坛时表示，目前央行法定数字货币DC/EP基本完成顶层设计、标准制定、功能研发、联调测试等工作，下一步将合理选择试点验证地区、场景和服务范围，稳妥推进数字化形态法定货币出台应用，同时中国央行将稳步推进法定数字货币研发定为2020年工作的重点。

瑞典央行2019年12月表示将为其数字货币（e-krona）启动数字货币试点项目，2020年2月瑞典央行开始测试基于区块链技术的数字克朗；加拿大央行2020年2月发布零售数字货币应急计划，希望在必要时发行一种零售类现金的数字货币；日本央行加入了BIS牵头的七行CBDC研发小组，并在3月最新发布关于CBDC法律问题研究报告；美联储理事布雷纳德2月表示，美联储正在研究与数字支付和数字货币的法规和保护有关的广泛问题，同期美联储主席鲍威尔表示美国围绕数字货币网络、隐私等问题，将会深入研究。

探索各国央行研究CBDC的动因

2020年伊始，世界各国央行对CBDC表现出空前的兴趣。根据国际清算银行发布的调查报告显示，过去七年被调查央行中约有70%央行都在对这项技术进行调查研究，并评估其影响，然而参与调查的63家央行中55家（大约85%）认为他们在未来三年不太可能发行任何形式的CBDC。在分析国际央行设计CBDC需求之前有必要了解研究CBDC的动因。各国央行积极投入CBDC研究试验工作的原因，可以分为外在动因和内在动因。

内在动因，来自于各国央行自身发展经济金融的要求。2017年加拿大央行发布报告《中央数字货币：动机与影响》，从央行视角分析研究发行CBDC的因素,主要包括以下内容：

1)现金使用量减少。德意志央行近期发布的一项关于支付的研究报告，针对美国、英国、中国、德国、法国和意大利的3600位客户进行了专有调查。调查显示，各国中首选现金支付的人口比例德国最高接近60%，英美和意大利30%，中国22%，法国只有不到20%。各国央行需要关注并应对无现金社会的需求及挑战。

2)降低系统风险，提升金融稳定性。

在一些国家金融体系中，银行具有高度杠杠特性，发行债券既可以存储价值，又可以作为支付方式，但是由于其属于私人信用支撑的货币债权，极端情况下其存量可能收缩，并对经济产生不利的负面外部效应；而CBDC由国家信用背书，本质上来说没有风险，个人和机构依靠CBDC作为支付和价值存储手段，有益于降低整体风险和提升金融稳定性。

3)支付方式多样化竞争。市场化发展变化产生了现钞、借记/贷记卡、在线支付等支付方式，一方面只有打破某领域支付方式垄断才能保障金融系统的安全性降低风险；另一方面引入支付方式多样化产生市场竞争，才更有利于提高支付效率不断创新。

4)促进普惠金融。普惠金融的概念最早是由联合国2003年12月提出，在2005年联合国倡议的“国际小额信贷年”中得到广泛使用。账户是普惠金融的核心测量要素，因为几乎所有的金融活动都与账户有关，全球范围内，50%的成年人没有正式的银行账户，在非洲、中东和东南亚国家中，持有账户的成年人比例不到20%。而基于代币无账户的CBDC设计，可以使世界上更多的人享受到支付的便利，从而促进普惠金融。

5)货币政策调控工具。金融稳定的过程是动态的，在这一动态调节的过程中，需要各国央行因时因地采用多种货币政策调控工具来协调完成。瑞典、瑞士、日本早在2015—2016年间开始施行负利率，负利率给人们带来的是货币存储成本提升以及提取存储现金的不安全性，而CBDC计息或无息属性的设计将有效降低利率下限成为货币政策调控的有利工具

6)有效抑制犯罪。现钞容易匿名伪造，存在用于洗钱、恐怖主义融资等风险，而经过设计的CBDC具有数字化特性、交易流程可追溯，在保障用户部分匿名性要求的同时对监管机构信息实名，从而监管机构可以用大数据技术进行处理有效抑制洗钱犯罪活动。

外在动因，主要来自国际国内私人机构在支付领域的崛起，存在支付行业垄断、私有化商业机构无法兑现等风险，国家金融稳定性受到威胁。

1)应对私人货币对主权货币的挑战。2019年6月国际互联网大公司Facebook，宣布发布稳定币Libra。2020年4月Facebook发布最新Libra2.0版，修改部分更多强调合规监管性，然而Libra的发行终究是私有商业机构，使用对象为世界各国Facebook用户，业务范围涉及到跨境支付，意为充当世界主权货币。而正是Libra的出现，世界各国意识到了私人货币对主权货币的挑战，加速了CBDC研究。

2)私有商业机构在支付领域的威胁。支付技术方式发生了翻天覆地的变化，很多商业机构对电子支付进行了卓有成效的探索，同时在支付领域也占据很大比重。以中国为例，现金使用量逐年降低在2001年-2011年11年中，中国现金流通量M0每年的增长基本上都在10%以上，最高在2010年曾经达到16.7%。但是从2012年以后，不管货币信贷如何波动，M0的增幅始终不大，近几年基本上维持在3%到4%多一点的水平。而以支付宝财付通为代表的私有机构在电子支付市场中比例份额高达92%，由此带来的问题就是如果货币流通都掌握在第三方机构手中，货币政策的制度还有监管都将存在风险。

3)货币国际化，跨境支付。面对这个敏感的话题，各国都表现的非常谨慎小心，BIS 和IMF作为第三方中立性国际金融组织，明确提出过跨境支付的需求，目前世界各国中只有英国央行的一篇报告中提到跨境支付的需求。或许是由于政治等复杂因素考虑，但是这个隐晦不便明说的动因却是真实存在的，因为相信每个国家都希望自己的货币在国际上具有话语权。

CBDC设计需求

目前，国际各主要国央行关于CBDC的研究基本处于概念验证、实验论证阶段，各央行关于CBDC的设计需求均未完全明确。央行数字货币可分为批发型央行数字货币和零售型央行数字货币，前者向银行大型商业机构提供，而后者可供公众使用。早期各国对CBDC的研究试验主要集中在批发型CBDC，比如新加坡的Ubin、加拿大的Jasper；近期各国央行聚焦零售型CBDC并纷纷发布相关研讨报告，本文主要调研BIS、WEF（世界经济论坛）、加拿大央行、英国央行及中国央行关于零售型CBDC的研究报告，统计整理CBDC设计需求如表1所示。

表1.CBDC需求对比列表

CBDC需求分类

各国央行及国际金融机构分别从不同角度出发概述设计CBDC需要考虑的设计点，这些需求可以从国家货币政策、CBDC业务运营以及技术和用户体验等方面来划分，同时这些需求的设计影响又是互相关联的。

(一)  来自国家货币政策的需求。

1)计息性，CBDC是否计算利息，计息或无息。CBDC可以设计成类似现金或存款的属性，并且可以通过利率计算利息。有息的CBDC会为消费者带来福利，使消费者倾向于使用CBDC方式的支付；对于央行来说，有息的CBDC将成为调节货币政策的一种手段，提高经济对央行利率政策变化的反应。无息的CBDC更类似于现金，但较现金其数字化可追溯特性使得国家更容易掌握市场中货币供给，从而有利于国家宏观调控货币供给需求。

2)普惠金融。传统金融体系下，由于金融产品的服务属性，提供金融服务需要高昂的客户达成性与KYC（了解客户）成本，即便通过加大金融基础设施建设，解决部分人口的账户问题，但是由于其高昂的成本，还是可能将这部分人拒之门外。而CBDC的发行可以降低传统纸币发行流通的高昂成本，提高经济交易活动的便利性和透明性，助力普惠金融的全面实现。

3)审计监管。执法机构需要对有洗钱、恐怖主义融资等违法犯罪嫌疑的交易信息进行检查监管，以防范打击此类金融犯罪。

4)弹性稳健的系统，支付系统出现网络攻击、系统故障等技术问题，系统是否可支撑交易继续安全有效的进行，是国家金融机构关心的核心基础问题，从而也对技术实现上提出相应要求。

(二)  来自于央行数字货币业务运营需求。

1)较低使用门槛限制，这与普惠金融具有相似性，即普遍通用，普遍通用要求CBDC设计为拥有或不具有银行账户或智能手机的用户均可使用。

2)双离线支付，对标现金支付应用场景，交易双方在无网络离线状态实现点对点支付。

3)跨境支付，优化现有跨境支付的格局，降低跨境支付的成本，提高跨境支付效率。

4)最终结算不可撤销性，支付系统清结算业务中不可撤销和无条件的结算。

5)可编程性，CBDC可能促进“可编程货币”，即根据特定条件、规则或事件进行支付，可以通过智能合约实现某些业务场景中自动化交易过程，而无需人工干预[3]。

(三)  来自于技术和用户体验的需求

1)货币存储支付安全。CBDC的存储不需要实体载体，通常使用移动端数字钱包或是带有安全保护芯片的智能卡中，CBDC的存储安全以及交易过程中支付安全是用户选择使用该种支付方式的最关键要素。

2)支付便利实时性，在市场化的支付活动中，支付便利实时性往往能为消费者带来更好的用户体验，同时也为该种支付方式提供更有利的竞争。

3)隐私保护，消费者在交易过程中产生的姓名、年龄、账户、交易金额等涉及个人隐私信息的保护。

CBDC设计需求影响分析

各国因实际国情不同，在制定金融政策目标以及对CBDC在金融系统中定位会呈现出差异性。根据各国央行及国际组织关于CBDC设计需求的统计，以下针对CBDC设计需求在货币政策、金融监管、隐私保护和法律保护方面的影响进行简要分析。

CBDC设计需求对货币政策影响

货币政策从广义上来说，包括政府、中央银行和其他相关部门所有关于货币方面的规定及采取的措施以影响货币供给数量；从狭义上来说，是中央银行为实现给定的经济目标，用于调节货币供给和利率的方针及措施的总和[2]。货币政策通常包含三方面基本内容，政策目标、实现目标所运用的政策工具、预期达到的政策效果。CBDC对货币政策的影响主要表现在政策调控工具以及政策实施后效果两方面。

1)CBDC的计息性对货币政策的影响

货币当局通常采用的政策工具包括公开市场操作、贴现政策和法定准备金率，其中贴现政策和法定准备金率是通过改变利率来调节货币供给量的工具。计息的CBDC指的是根据设定的利率为CBDC余额支付利息。CBDC可以不计息，如现钞；也可以计息，如中央银行存款准备金、银行存款、其他金融资产。

不计息的CBDC可以加强货币市场利率下限。

不计息的CBDC类现钞，利率为零不能通过利率变化传递改变货币市场中货币的供给。在较低银行存款利率的市场环境下，用户可以提取并持有钞票，由此会带来大额的成本以及钞票存储安全性问题。这使得现金持有的有效回报率略为负值，并使一些央行将政策利率设定在低于现金支付零利率水平。CBDC存储成本可以忽略不计，当其他利率降到零以下时，更容易持有不计息的CBDC，大大降低了利率可能进入负区间的程度[3]。

计息的CBDC成为一种新的货币政策调控工具，但不会改变货币政策实施效果

计息的CBDC更类似于银行存款，当CBDC的利率高于银行货币存款利率时，此时CBDC将成为货币市场中利率走廊的下限，中央银行则可以通过调整央行数字货币利率，来调控银行存款利率，进而传导至银行贷款利率，从而调节货币供给量。

由于央行常用的公开市场操作方式，可以更直接有效的对货币市场进行调控，并且传统调控工具比如央行债券、定期存款和固定逆回购等已非常成熟，足以应对目前货币市场调控需求，所以计息的CBDC作为一种新型货币调控工具，客观上对央行宏观调控货币市场来说是锦上添花，并不会产生革新性的改变。

2)CBDC加速无现金现象，可能影响流动性低的资产的需求，间接影响央行货币供给量

不计息的CBDC更类似于现金，相比于现金其不需要实体载体，支付实时性的便利及支付系统弹性稳健的需求，从技术设计上使得CBDC支付更优于现金，所以CBDC的推出将进一步降低现金的使用，加速无现金化的现象。

在稳定的经济条件下，CBDC的利率水平将是决定CBDC相对其他形式的货币吸引力、采用范围的关键因素。此时如果设定CBDC具有较高利率时，相较于其他资产CBDC具有高流动性高信用，那么计息的CBDC将成为更具有吸引力的资产，消费者在家庭资产组合中倾向于增加CBDC，减少债券定期存款等周期长流动性差的资产；极端情况，一个国家出现金融压力时，此时不管CBDC是否计息，人们更愿意将手中的资产财富变现为流动性高的货币，以便可以快速变现交易。

CBDC被设计与法定准备金1:1兑换，当出现上述情况，CBDC的需求将增多，法定准备金减少，商业银行可提供贷款的货币量减少，根据贷款创造存款的理论，创造的货币减少，间接影响央行货币供给量。

所以在设计CBDC时， 货币当局应该考虑清楚CBDC的定位，是现金的替代还是一种新型的资产，抑或是一种新型的支付工具。同时CBDC的兑换交易是否进行数量限额，也要纳入考虑范畴，不限量的CBDC加成计息属性，将成为一把双刃剑，既可以辅助货币当局更好的调控经济也会给传统的货币市场带来冲击。

权衡隐私保护与金融监管需求

纵观世界各国的金融体系，金融监管都是一个独立且重要的职能机构，包括金融监管机构、金融监管法律、金融监管内容等方面，负责监督管理金融交易活动中的洗钱、恐怖主义融资等违法行为。传统的金融监管主要由金融中介机构如银行上报异常交易，并由执法机关介入侦查来防范打击犯罪，而匿名方式进行的现金交易则很难监管。移动支付数字货币技术广泛应用的当下，金融监管机构更加迫切需要掌握用户个人信息、银行账户、资金交易往来明细等全量敏感隐私信息；而用户则表现出越来越注重个人隐私保护，金融监管机构强监管与用户的强匿名尖锐的矛盾需求突显出来。

1)替代现金的CBDC部分匿名性的设计可以实现用户及监管需求

现钞作为货币的一种，有纸质现钞和金属硬币两种形式，应用于线下，具有完全匿名、即时支付结算的特点。由于其支付简单便利、完全匿名，常成为用户支付方式的首选。但是匿名性也为不法分子实施洗钱、恐怖主义融资等犯罪行为带来了便利，成为监管盲区。CBDC是载有所有者信息的加密字符串，交易详情及流转信息可追溯，监管机构对用户KYC认证具有特殊权限可以查看交易双方账户及交易流信息，同时运用零知识证明等密码算法对系统架构进行设计，使得个人信息与CBDC去关联，交易对手方相互匿名，从而监管和用户匿名性需求。

2)业务流程进行设计，实现用户可控匿名满足监管需求

除了技术上运用密码算法实现用户匿名性要求，通过在业务流程上制定规则也一定程度实现用户匿名。比如根据用户提供的实名信息规定其CBDC钱包等级，用户在开通数字钱包时自主自愿提供个人信息，如身份证号码、人脸录入识别比对等强实名信息，或手机号码、电子邮箱等弱实名信息。钱包运营商根据用户提供的认证信息划分数字钱包等级，强实名则对应的钱包等级高，相应的CBDC日交易金额数量等方面相对宽松不受限制；弱实名对应钱包等级低，CBDC交易金额甚至使用场景受到限定。通过对业务流程上面进行规制制定，可以一定程度实现CBDC可控匿名。

需要制定法律保障CBDC合法、可监管

从货币属性来看，CBDC是央行发行的数字货币，具有无限法偿性，同时承担了价值尺度、支付手段、流通手段和货币贮藏等职能。但就目前来看CBDC设计发行在法律范畴中存在几方面问题：一是CBDC作为法定货币合法性地位无法确立；二是CBDC法偿性无据可依；三是现行法律中用户隐私保护没有涵盖CBDC；四是加载智能合约功能的CBDC与现有法律相悖。

单从我国法律制度出发，CBDC存在的法律问题需要从以下方面做进一步立法完善。

1)立法确定CBDC法定数字货币合法地位

根据我国现行法律，《中国人民银行法》第4条第1款第三项明确授权中国人民银行代表国家“发行人民币，管理人民币流通”，行使货币发行权。同时，根据《人民币管理条例》第2条规定，中国人民银行依法发行的货币，包括纸币和硬币。也就是说，按照现行法规定，人民币的货币形态应为实物货币，纸币和硬币为其材质载体，而不包括发行无形的数字货币。由于CBDC是数字化无实体载体的特点，目前无法确立其合法地位，修正相关法律。

2)赋予CBDC法偿权

《人民银行法》第十六条和《人民币管理条例》第三条均规定“中华人民共和国的法定货币是人民币。以人民币支付中华人民共和国境内的一切公共的和私人的债务，任何单位和个人不得拒收”另外《人民银行法》第二十条还规定“任何单位和个人不得印制、发售代币票券，以代替人民币在市场上流通”这就明确人民币是我国现阶段流通的法定货币，即赋予人民币以发偿权。需要对上述法律做修订以确定CBDC法偿性[4]。

3)立法保护CBDC的用户个人信息

目前《人民银行法》和《人民币管理条例》等法律中并没有关于用户的个人身份信息保护条款，法定数字货币用户个人隐私保护的立法不能参考人民币现有经验，仅有《刑法》规定的侵犯公民个人信息罪的犯罪构成，所以关于CBDC同人民币一样需要出台个人隐私保护法规来加以保护。

4)反洗钱领域立法使得CBDC可监管

《中华人民共和国反洗钱法》及《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》在法律上规定监管机构主体，以及人民币受到反洗钱等内容的监管。但是CBDC匿名性设计以及监管实施主体机构没有法律制度来明确界定，所以需要制定相关法律来明确。

5)加载法定货币本身功能外的智能合约，可能侵犯货币的无限法偿权

我国央行数字货币定位是对M0的替代，具有无限法偿性。原有现钞并未承载任何其他的社会与行政职能。《中华人民共和国人民币管理条例》规定，禁止故意损毁人民币，加载除法定货币本身功能外的智能合约，将影响其法偿功能，甚至使其褪化为有价票证，降低我国央行数字货币的可自由使用程度，所以在现钞上添加额外社会活行政功能实际上有损毁人民币之嫌。

CBDC作为国家发行的法定货币，在设计发行之初，除了从技术实现、货币政策等方面外，还要从法律及社会属性等方面多维度考虑，权衡并评估其影响以得出适合自己国情的最优CBDC设计方案。

结论

随着世界各国中央银行开始考虑引入数字货币，CBDC对货币需求和金融机构的影响日益凸显。本文分析了国际经济组织及主要国央行关于CBDC相关报告，探索各国央行研究CBDC的动因，结合各主要国央行对CBDC设计需求，分析了其对货币政策、金融监管、法律制定和社会价值的影响。

设计需求通常是互相制衡的，如数字化支付信息隐私匿名与监管交易信息透明化需求，计息与无息的CBDC设计，根据各国实际国情、发行目的、技术架构等因地制宜选取最优CBDC设计方案，同时相关的法律制度配套CBDC的发行使其社会属性得到满足。随着全球对CBDC研究的深入，技术的不断创新，相信不久的将来，一个明确清晰的CBDC将呈现在人们面前。

参考文献

[1] Casting Light on Central Bank Digital Currencies November  IMF Staff Discussion Note. 2018.

[2] 金融学(第四版).黄达 2016.

[3] 中央银行数字货币的机遇 挑战和设计. 英国央行. 2020

[4] 王海洋.浅析我国发行法定数字货币的基本法律问题及立法建议.硕士学位论文.2018