国际“监管沙箱”研究（下篇）

Unknown view 32 2016-8-30 04:29

国际“监管沙箱”研究（下篇） (1)

作者简介：英凡研究院副院长。曾任新华社瞭望智库副总裁。《经济观察报》《21世纪经济报道》高级记者，《21世纪经济报道》财经版主任，曾参与创建《财经国家周刊》并担任副总编，长期从事金融报道。她曾是《21世纪经济报道》成长最快速的记者之一，在那里她从见习记者，一路走到高级记者。两年时间，她完成了六级跳。她经常把“文章”比喻成自己的“孩子”，她要求自己对“孩子”负责，对读者负责！

作者：杜艳

九、监管沙箱的适用标准

十、监管沙箱的监管方式

十一、监管沙箱的运作流程

十二、沙箱测试的消费者保护措施

十三、 FCA的虚拟沙箱和伞型沙箱

十四、监管沙箱对监管资源的挑战

十五、监管沙箱的局限性和弊端

十六、对中国的建议

背景专栏一：英国的金融科技战略

背景专栏二：英国的金融创新项目

九、监管沙箱的适用标准

FCA:

不限定企业规模、适用新兴科技创新机构及传统金融机构、无论金融还是非金融类机构皆可。

1、创新旨在支持金融服务业的改良；

2、是真正的创新：具有突破性或显著不同，独立专家的评估。

3、消费者利益：创新是否能为消费者带来切实的好处；比如降低了价格或提高了服务品质，或者有助于缓释消费者面对的风险。

4、沙箱的必要性：测试的目的是什么，是否有测试的真正需求。比如，企业在于FCA接洽时无企业替代途径，或不易适应现有对监管框架。

5、资源投入：企业是否在开发新方案、理解适用的法规并降低风险方面，投入了适当的资源，并了解他们的义务。

MAS:

1、FinTech方案必须是技术创新或以创新方式运用。

2、FinTech方案可以解决重大问题或是为消费者、行业带来益处。

3、申请人在进入“沙箱”后有意愿及能力在更大范围内实施FinTech方案。

4、意见稿明确界定了沙箱的测试场景和结果，申请人需要基于时间表向新加坡金管局汇报测试进程。

5、为了保证沙箱的有效执行，同时足以保护消费者的利益、保证行业的安全和健康，意见稿还界定了适当的边界条件。

6、FinTech解决方案所衍生的可预见性风险会被评估并弱化。

十、监管沙箱的监管方式

FCA

在英国，所有从事金融业务的机构都必须取得监管的授权。

（1）向非持牌金融机构：设置一个定制的授权流程，发放限制性金融牌照（restricted authorisation），在限定条件下，测试其新产品或服务，直到当公司能满足所有监管要求时，限制条件才会被取消。

（2）向已持牌金融机构及其外包服务商：

一是，出具“无强制行动函”（No Enforcement Action Letters），即在创新方案没有明显违反FCA线性规定的情况下，FCA向企业出具该函，承诺在监管沙箱测试阶段不会采取强制措施。但FCA也强调，其依然会保留在关闭实验的权利。并认为无强仅仅能解决FCA执法行动的风险，但企业依然要承担对客户应尽的责任。

二是，进行“个别指导”（Individual Guidance）。在企业具备适当且与创新相关的清晰的请求时，创新中心将为提出请求的企业就FCA的规则或其他监管要求提供单独指导，解释与创新活动有关的可适用规则。

三是，豁免。当测试活动无法满足现有规定，且符合FCA豁免范畴的，可以为创新公司提供豁免。但根据欧盟法律，FCA的豁免范围非常有限。

十一、监管沙箱的运作流程

FCA

1、企业提出“监管沙箱”申请；

2、FCA评估其是否符合对消费者有益的创新的标准；

3、FCA与企业共同确定该企业适用的“监管沙箱”方案，并确定消费者保护措施。

4、开始测试

5、FCA对测试进行监督，并根据第三步达成的一致，企业与FCA保持接洽。

6、公司提交测试效果报告，FCA完成评估。

7、如果测试通过，公司决定是否提交新的提议，并经FCA认可后，推向市场。

十二、沙箱测试的消费者保护措施

FCA:

1、在测试中，公司只能向那些统一参加测试的消费者提供新测试，且消费者需要被告知参与测试存在的潜在风险和可选择的补偿；

2、 FCA同意在个案基础上，对于测试活动进行适当披露、保护和补偿。

3、参与测试的消费者拥有与普通金融消费者一样的法定权益。

4、承担沙箱测试的企业，需要有足够的财力承担消费者的赔偿或补偿。

对于上述措施，FCA倾向采用上述第二种，理由是该方法保证了在设定客户保护措施方面的灵活性。

十三、FCA的虚拟沙箱和伞型沙箱

在监管沙箱之外，借用很多大企业在虚拟环境中测试技术的方法，FCA提出了由行业自发建立“虚拟沙箱”或伞型沙箱的建议，鼓励行业共同行动。

1、虚拟沙箱

虚拟沙箱是以云计算为基础的一种解决方案，FCA鼓励由行业自发建立。即企业在不进入真实环境的情况下，利用公共数据、其他公司通过虚拟沙箱提供的数据，来进行测试。好处是，因为虚拟，所以没有消费者利益受损的风险，也不会对金融系统造成任何伤害。

而且，在虚拟沙箱中的测试，无需FCA授权，所有的创新者都可以进行尝试。FCA也可以在不违背相关法案的情况下，提供相关数据支持。

2、伞型沙箱

鼓励行业建立一家非营利性公司，作为伞型沙箱。未取得FCA授权的公司可以在该伞型公司的保护下，作为指定代表提供金融服务。但该伞型公司需要得到FCA的相应的有限授权并被监管。

选择伞型沙箱，因为需要取得授权，故有时间成本，但对创新者来说，它会比其他有条件的授权更快更简单。

但该方案下，依然有诸多限制，并非所有受监管的活动都可以通过伞型沙箱来进行，也并非所有的创新企业都可以适用伞型沙箱。例如，制定代表制度不适用于保险成效和投资管理，其需要取得有限授权。

十四、监管沙箱对监管资源的挑战

监管沙箱最大的挑战，是对监管的挑战。这些挑战包括：清晰且科学的监管理念、监管制度的弹性、与市场沟通的能力、监管人员的监管意愿和专业性等。

1、监管沙箱的实施需要完备清晰的授权或许可的金融监管体系。一方面便于公司找到对应的监管机构，另一方面有利于防止监管套利行为、或创新者不能被公平对待。

2、清晰的监管理念。这些理念包括：以消费者获益为根本、以更有效地促进公平竞争从而使金融资源最优配置为核心、与市场保持平等顺畅的沟通、动态评估监管的有效性并予以调整等。

3、需要监管者的专业性。包括对于金融创新有足够的认知、鉴别、前瞻判断能力。以在监管资源有限的情况下，判断该鼓励和支持哪些创新测试。能搭建“一司一盒”的沙箱方案，并完成后期监控与评定。

4、监管者的监管意愿。“促进真正的创新”的监管意愿，是监管沙箱的出发点和成功的关键，监管者必须足够清晰，且能够有效执行。

5、监管者与市场沟通的能力。平等、友善的对话和倾听，是监管者能更好地了解创新、并制定相适应的监管制度的前提。

6、需确保标准和执行的透明度。确保沙箱筛选制度的透明度，是取得市场可信、防止监管寻租的关键。

7、监管者需要与市场建立良好的信任关系。创新者可能担心监管者在了解了他们的创新方案后，如果不在监管者认可的范畴，会对他们采取不利的措施，从而不敢进行沙箱测试，监管者需要能打消创新者的顾虑。

8、需要增加相适应的监管资源。包括资金、增加更懂创新的专业监管人员。是否有足够的监管资源投入，将直接决定监管沙箱制度能否取得更大成效和成功。

9、监管者需要判断：沙箱需要投入的监管成本与其测试成功的收益平衡。对于创新者这需要监管者有能力做出预测和平衡。

十五、监管沙箱的局限性和弊端

1、需要公司有能力支付一定的测试成本。包括申请测试前的准备成本、专业的对接人员、对消费者保护的财务支持能力、测试过程中被FCA监督的成本及向其定期汇报的成本。这些可能让初创类机构无力负担。

2、测试效果的准确性可能受影响。监管沙盒是一种“有限授权”测试，测试条件的约束，且需要提前让消费者知晓并自主决定参与测试，这些都可能对测试结果造成影响，从而影响对创新、需要进行的监管规则调整的准确判断。因此，沙盒测试不能完全作为真实市场效果判断的全部依据。

3、可能产生新的不公平竞争。监管沙盒的有限授权测试条款需要“一司一策”，单独定制；时间对于创新很关键，但沙盒递交申请的时间是分批进行的，选择哪些公司取得测试授权，取决于监管者的主观判断。这些问题，可能产生新的不公平竞争，也可能让部分创新丧失最佳的测试机会。

4、监管资源的限制，可能影响支持创新的力度。FCA需要在不违背欧盟规定的情况下进行探索，比如FCA能够行使的豁免权是有限的。而且FCA需要和英国审慎监管局进行工作协调，并取得其认同，这会影响监管政策调整的弹性空间。

十六、对中国的建议

1、中国应建立清晰的FinTech金融发展战略。并输出中国在某些引领已经领先的金融科技能力，同时在关键的新兴领域，取得国际标准制定主导权。

金融科技方兴未艾，将对世界金融生态产生深远影响，基于此共识，英国、新加坡等已将支持金融科技的发展定为国策，以求在Fintech领取得国际金融主导权，并重振国际金融中心地位。如果金融科技是一种趋势，则错失此轮引领，将错失新一轮金融变革中的国际地位和规则主导权。但反之，即使其最终不能发挥预期的作用，支持和鼓励创新，亦可促进国内有效竞争，并促进国内金融业的发展。

2、国家应致力于创造公平的竞争环境，一视同仁，鼓励真正的金融创新。

首先，不应以群划分，分为传统金融、新兴的互联网类机构从事的金融；其次，不应按资本属性，分为国资、民资等。所有从事法律属性相同的金融活动的市场主体，应适用同样的法律与监管规则，他们不应有金融活动法律属性之外的其他标签，也不应在业务准入等方面差别对待。

国家应引导所有金融从业主体，进行有益于服务实体经济、增加公民福祉的金融创新。

国家也应鼓励科技与金融的融合生长，鼓励金融机构和金融科技服务公司的合作。

国家应成为公平竞争的主导者，应促进各市场主体的公平竞争。只有竞争，才能激活国有金融创新活力，进一步推进国有金融改革，更好地服务于中国新一轮的改革需求。

3、针对监管者第一时间判断创新存在困难的问题，研究监管沙箱的适用性，探讨创建“在风险可控的前提下测试金融创新”的监管工具。

在这种创新的监管工具下，对金融创新的有条件测试，不应被视为取得监管许可或背书。

在构建的过程中，需要防止变成“黑箱”、“暗箱”，规则应该清晰透明，并有适当的信息披露。

4、增加金融监管的前瞻性和适应性，建议在金融监管改革之际，深入研究如何提高中国金融监管的有效性。

国际监管研究表明，监管体系会对经济增长、金融发展、稳定性、信贷资源分配、甚至腐败产生重大影响。构建有效的金融监管体系，影响力将不仅止于金融领域。

当前，金融机构竞争加剧、金融产品创新与迭代加速、金融机构日益国际化、金融产品设计跨界化等，将对监管构成新的挑战，并会扩大金融监管的滞后性，进而容易出现监管缺位、监管失效等。

上述背景下，需要金融监管者改变轻“事前”监管，重“事中事后”监管的思维。监管者“具有前瞻性思维”，在一个创新频出的金融时代，尤为重要。

同时，监管规则也需要在保持稳定性的同时，增加适应性和弹性空间。在创新频出的领域，规则应该有“有效期”。能够根据技术、居民收入、市场变化等，有定期调整的空间。

应发挥独立研究者、独立智库、金融机构和监管者一起深入研究的作用，增加非正式对话，对提高监管有效性进行科学的论证。

5、应树立清晰的监管底层逻辑和监管目标，并向市场清晰传达。

金融监管的目的是什么？不同的国家答案不同。在维护金融稳定、防范系统性风险、保护消费者利益之外，监管的目标中，是否应该增加促进金融机构公平竞争、鼓励有益于社会和消费者的金融创新？而具体到保护消费者，它的应有之义又应是什么？这些都应该籍金融监管改革之际，有清晰的论证和考量。

监管者在采取监管行动时，底层逻辑应保持一致、并向市场明确传达。不应让市场有“今天松、明天紧；今天向左、明天向右”的紊乱，增加政策揣测成本。

在经历初期的野蛮式发展后，对互联网金融进行清理整顿是必要的。但不应“一刀切”。

整顿的目的，应是为真正的金融创新营造良好的发展环境，但同时又不要对创新造成抑制。监管者应向市场清晰地传达其监管逻辑，有效的沟通能减少市场对决策的误判，并减少监管规则执行中的博弈，提高监管执行效果。

6、监管应保持权威与独立性，同时又要有适当的问责，防止监管机构的腐败、官僚化、不作为等。

谁来监管监管者？是自政府监管体制诞生之初，就一直存在的问题。

一个缺少问责的体系，容易滋生监管腐败、监管权力滥用、官僚化、不作为和监管失效。

问责的前提，是清晰的监管角色定位，与之匹配的职责与权力分配，执行的资源保障，且监管者具有独立性。

另外，除了机构问责外，对监管组织的个人管理也应到位。任何组织里，都经常存在某些人欠缺个人责任。在金融监管机构中，个体责任与问责的缺失，可能放大为整个市场的危机。个体责任是影响有效监管的重要因素。

7、在金融机构与科技大量融合之际，监管应探讨更多运用科技手段进行监管，提高监管效率，降低机构的合规成本。

探讨监管技术革新，更时时地抓取有关前瞻性风险判断的相关数据，建立有效的智能分析模型，提高数据的分析能力，减少人工报送的数据干扰，提升监管有效性。

8、监管者应有持续学习的资源保障、补充专业人员，提高监管者的责任感，防止监管俘获。

一支优秀的监管队伍，需要有主动监管的意愿和监管能力、监管执行的资源支持，应注重队伍建设和监管机构文化建设。它的重要性，不逊于监管规制、监管功能和监管机构的调整。

构建良好的监管组织生态，应与金融市场生态建设同步。

9、应建立良好的监管与被监管之间的沟通机制。监管存在的意义是维护金融体系的活力和稳定运行，监管与被监管机构之间不是对立关系，是一种协作关系。

监管的有效执行，需要监管者与被监管对象之间建立良好的协作，以减少博弈成本，减少信息不对称成本。对立、缺乏信任的监管关系，将大大提高监管执行成本，降低监管有效性。

良好的沟通机制，维护公平竞争，是树立监管者权威，减少监管执行中不确定性的关键。

监管者有必要降低因政策的不确定性而增加市场主体的业务发展成本。

在市场能有效发挥自我约束的地方，监管者应该退出。监管者不是市场主体的管理者，而是市场规则的制定和维护者，它不应取代市场主体独立的决策权。

10、要鼓励创新，同时也要看到金融领域激励过度、激励短期化与风险滞后性的存在，可能让金融创新的风险放大。应当建立适当的激励约束机制。

新金融科技的创新者，可能因为强调技术，而忽视金融巨大的负外部性风险。

也可能因为不当的激励，而在白热化的竞争中，忽视或无法平衡风险。在金融业，“只要舞会没有结束，舞蹈就要继续”的风险无奈，并不少见。它并非因为管理层对风险缺乏认识，而是因为高管无力承担的决策风险，或股东压力。

监管者应倡导金融界建立科学的激励机制，并引导市场有序竞争。

背景专栏一：英国的金融科技（FinTech）战略

英国首相委托政府首席科学顾问牵头，对塑造金融科技领域的技术、推动者和壁垒进行审查，并于2015年3月完成了《金融科技的前途》的报告。以下内容摘录自该份报告。

1、政府如何看待FinTech

【基本认识】

像任何技术一样，金融科技没有好坏之分，当用于特殊用途时，它可能是一把双刃剑。

金融科技以颠覆传统金融模式和企业的形式整合了金融和科技，向企业和消费者提供了一系列新服务。来自金融科技领域的创新为金融业带来了巨大的变革能量。与此同时，它也带来了必须尽可能预见、防范并管理的新风险。

这依然是个年轻且处于发展中的行业。在面对世界其他国家的竞争时，英国需要努力确保其地位这个创新且快速发展的行业也存在固有的风险。关于数据隐私、对于人员和工作场所的影响、消费者的风险承担、数字货币去中心化对货币政策的影响，都是需要政府、企业、学术机构合作解决的一些挑战。

【技术】

技术提供了改变金融服务业的可能。

在金融服务业，问题不是将会发明出什么新技术来改变行业，而是政府、业界和监管机构将如何以一种造福消费者、企业和金融业的方式实施并使用科技创新。这些技术所带来的潜在社会和经济影响不会取决于技术本身，而取决于企业和其他机构将这些技术用于何种用途。政府和监管者的主要角色就是，推动技术的良性使用，防止被恶意使用。

新的商业模式很可能会颠覆现有模式并重新定义金融业务。【工作、人员和政策】

金融科技的经济潜力非常大。尽管有很多潜在益处，但也有很多风险，不仅对于个人和企业，对决策者也是。

已经发现其益处和风险，重点关注工作场所、教育、金融包容性、区域和行业政策的影响，以及对货币政策的影响。

除了创造新的就业机会外，金融科技也有取代金融业现有职位的可能。因此做好失业人员的就业引导非常重要。

教育有着重要而广泛的角色，同时也面临巨大挑战。

其他重要的政策挑战包括隐私和安全。

【商业模式】

金融科技对于商业模式的创新跟技术创新的影响一样大。软件和其他技术流程的进步让很多金融机构简化了运营，引入了新的商业模式。这将导致前中后台的体外化（脱媒）。技术还在改变客户行为，反之，客户行为也将导致商业模式和整个行业的重构。

新技术让金融服务业向市场新进者敞开了大门。他们带来了新的商业模式，并促进了金融的包容性。但也带来了很大的风险。

对政府的挑战是：在这个快速变化的环境下，以一种足以促进系统安全同时足以促进创新和增长的方式，为新企业的企业模式建立监管；为新的金融科技商业模式的发展、演示和试行，提供“实验室”，犹如制药业的临床试验。

【全球化和英国金融科技】

在过去的200年，英国定义、塑造并引领了全球金融业，且一直在金融服务创新中处于领头羊地位。英国在金融科技领域拥有巨大竞争优势，使其有机会在该领域引领全球。包括：伦敦作为世界金融领头羊的地位、世界级的科学基地、最优时区、商业友好型立法和监管、英语是国际商务语言。

但也要看到，还有一些没有很好协同的地方，在影响这一目标的实现：英国学术界、投资界和企业的联系一直很弱；金融科技的高速发展让监管机构很难跟上变化，以实现系统性监管与创新和改善的平衡。

建议：把英国啊发展为金融科技创新团体的全球中心，吸引创新机构前来英国，促进英国在全球金融创新方面拔得头筹。培育英国和金融融科技其他世界级中心的关系，如新加坡、孟买和旧金山。

【监管科技：金融监管的未来】

为了让英国成为全球金融科技的中心，建立有效且创新的监管体制非常重要。

监管、创新和稳定之间，需要达成谨慎平衡。

具有将金融科技作为改善监管流程工具的机会。金融科技具有用于监管与合规的潜力，使金融监管和报告更为透明有效——创造新的监管技术机制。

监管科技存在巨大的挑战，但也是一剂催化剂。

【结论】

金融科技的创新有可能完全颠覆金融服务业。它具有广泛的影响力，赋能消费者和企业方面潜力巨大。但也可能增大金融的排他性、为金融犯罪制造新机会、使货币政策的现有机制不稳定。

英国的竞争优势和不断繁荣的金融科技业，意味着英国已经做好了在全球引领金融科技的准备，英国将获益颇丰。但如果该计划不成功，风险也会影响深远。最终，企业与监管者与研究者、创新者、企业家和投资者的有效合作，将决定英国金融服务业的未来。

2、英国政府的目标：

英国政府希望英国强化其在发展金融科技领域的世界领先地位，成为全球的金融创新中心。为实现这个目标。培育最好的投资环境、合理的税收系统、合适的监管框架以及为金融科技企业搭建最好的基础设施是必要的。

英国将成为启动、成长和危机创新金融科技企业的首选之地。英国的环境将为其提供现金的学术人才、投资和设施，促进英国在新型数字方案方面保持领先水平。英国还将提供无与伦比的国际连接、能够平衡风险与创新的监管环境、为创新企业创造并提供最佳的条件。

3、英国政府的角色定位：

政府的角色是提供领导和催化——企业和学术界在发展和实现新商业模式时必须发挥重要作用。监管者的关键是，确保既有的和新兴的风险被识别和有效管理。

政府的清晰愿景，再加上稳定的政策环境将鼓励私营部门投资金融科技领域。

4、政府关注的金融科技领域的关键技术：

四个关键的技术进步和发展将让金融科技在近期及未来十年成为可能。

（1）机器学习和认知计算

（2）数字货币和区块链

（3）大数据分析、优化与融合

（4）分布式系统、移动支付和点对点应用

背景专栏二：英国的金融创新项目（Project Innovate)

创新项目由FCA发起设立，旨在支持真正的金融创新。FCA的最初想法是支持那些具有突破性的（ground-breaking）创新，但征询意见后FCA修订了自己的想法，认为突破性创新的范畴太窄，无法囊括金融金融领域的大多数创新。故将创新中心的支持范畴扩大为具有显著改善的创新，它可以是一种全新的理念和想法，对现有产品和流程的全新的应用，或者是应用于金融服务的一种全新实践。

FCA所支持的创新，不局限于FinTech领域，也不拘泥于企业类型，包括但不限于创新类或创业期的新兴金融服务机构、科技公司、传统金融机构等。

1、2014年7月FCA就创新项目公开征求意见。征询的内容如下：

（1）现有监管体制中哪些内容为创新企业造成了特殊困难？

（2）你认为孵化器可以为小型创新机构提供什么实际帮助？

（3）你认为建立一个创新中心有用吗？

（4）我们应该使用什么标准集中我们的资源在“真正的、突破性的”创新上？

（5）你们对于创新项目有任何其他反馈或建议吗？

2、2014年10月，FCA正式推出创新项目，并为此设立创新中心（Innovation Hub）。

3、创新中心的角色：

是FCA和创新企业之间的沟通桥梁，也是创新项目的主要执行机构。致力于支持真正的金融创新，协助企业进入监管沙箱并获得有限许可申请，对创新进行测试。它有助于让FCA更好地掌握创新，也有助于让创新企业提高对监管的认知，并减少创新所面对的监管不适成本。

4、服务的企业范畴：

对企业没有特别限定，包括受监管的金融机构和非受监管的创新企业，且无论企业规模大小，但必须具有明显区别于现有存在的金融创新。